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建设城市副中心背景下区域管理能力提升研究 　　摘要：城市副中心是《上海市城市总体规划（2017-2035年）》的重要组成部分，其中不少副中心位于传统中心城区之外、城郊区位。可以预见，全新的高定位与传统的镇域管理之间将形成明顯张力，提升区域管理能力成为副中心建设亟待重视的课题。以金桥城市副中心所在的金桥镇为例，系统分析金桥镇在城市副中心新背景下，开展区域管理能力提升的主要实践，为其他城市副中心建设提供借鉴，助力上海2035规划的深入推进。 　　关键词：城市副中心;区域管理;金桥 　　doi：10.3969/j.issn.1674-7739.2019.03.014 　　区域管理能力是特定区域内政府管理能力的统称，体现的是政府对区域整体的管理成效，不同规模、性质和功能的区域，对管理能力的要求各异。值得注意的是，当特定区域的能级和定位发生变化时，需要区域管理能力相应演进，以形成新的区域治理平衡和良治格局。这一过程并非一蹴而就，往往伴随着利益格局的深刻调整和政府管理理念、方式的重大变化，是一个需要系统研究的重要课题。 　　一、提升区域管理能力是城市副中心建设的内在要求 　　（一）城市副中心是全球城市建设的重要组成部分 　　《上海市城市总体规划（2017-2035年）》提出，以提升全球城市功能和满足市民多元活动为宗旨，结合城乡空间布局，构建由主城区、郊区两类地域和城市主中心（中央活动区）、城市副中心、地区中心、社区中心等四个层次组成的公共活动中心体系。城市副中心是面向市域的综合服务中心，兼顾强化全球城市的专业功能，包括9个主城副中心、5个新城中心和2个核心镇中心，分别是：江湾-五角场、真如、花木-龙阳路、金桥、张江、虹桥、川沙、吴淞、莘庄等9个主城副中心;嘉定、松江、青浦、奉贤、南汇等5个新城中心;金山滨海地区和崇明城桥地区设置核心镇中心，共同形成“9+5+2”的城市副中心体系。[1]从世界范围内主要全球城市的发展实践和历程来看，城市副中心主要包括两种类型，城市副中心（sub-cbd）、副中心级城市（sub-citycenter）。[2]总体而言，《上海市城市总体规划（2017-2035年）》明确的9个主城副中心属于sub-cbd，而5个新城中心则更接近于sub-citycenter。 　　（二）城市副中心建设对区域管理提出了新要求 　　一个区域成长为城市副中心，本质上是“四个化”的过程，即能级高等化、人口多元化、功能复合化以及要素流动化。相应的，也要求区域管理能力随之提升，构建智能化、法治化、精细化、社会化、标准化的更高水平的区域管理体系。 　　1.能级高等化 　　城市副中心是仅次于城市核心区的城市能级的重要载体，是重要的发展极核。[3]特别是全球城市的城市副中心，其集聚和辐射力远超本地范围，发挥着区域乃至全球尺度的控制与引领作用，往往具有全球范围的品牌知名度。高能级必然要求高水平管理，事实上国际上全球城市的城市副中心，无一不是治理的典范，具有领先的区域管理理念和方法手段。 　　2.人口多元化 　　城市副中心的人口特征集中表现为以高端人口集聚为核心的多元格局。[4]城市副中心的要素成本直接决定了其人口构成以高端人口为主，包括高端居住人口和就业人口。但同时，沙森提出，人口极化是全球城市的重要特征，因为越是高端人口，对传统服务业的需求越强烈，从而也催生了中低收入群体的大量集聚。[5]同时，原住民、国际人口也各有一定规模。不同的人口对管理的要求各异，人口多元化无疑将要求区域管理更加精细化、国际化。 　　3.功能复合化 　　现代城市功能日益复杂，城市副中心也已超越传统城市副中心功能相对单一、职住相对分离的格局，产城进一步融合，新兴功能进一步演化，功能进一步复合，兼具商业、商务、创新、交流、居住等多样化功能，正逐渐从sub-cbd（次级中央商务区）向sub-caz（次级中央活动区）演进。功能多样且相互交织，要求区域管理提供更匹配的综合环境，便利功能的充分发挥和演化。 　　4.要素流动化 　　城市副中心往往是人才、资本、技术等要素特别是高端要素汇聚之地。全球城市的城市副中心因其发挥超越本地尺度的控制、协调和引领等功能，因此要素整体处于流动状态，持续进行集聚与辐射的过程，往往呈现大进大出、非定向的格局。活跃的要素体系对传统的主要针对静态社会的区域管理模式提出了挑战，要求形成新的区域动态管理体系。 　　二、金桥镇在城市副中心建设背景下提升区域管理能力的探索 　　金桥镇地处浦东新区中北部，2000年由原金桥镇、张桥镇合并成立，辖区总面积25.28km2。原金桥出口加工区设立后，镇辖区行政管辖面积为11.4