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地方政府融资平台的法律风险及对策 　　【摘要】地方融资平台在融资过程中，会因为政策和与政府合同之间的原因产生政策风险和法律风险。这些风险大多表现为对政府的规章的违法变通，以及通过违法手段获取贷款等。本文将对其进行分析和提出对策。 　　【关键词】地方融资平台;政策风险;法律风险 　　一、政府与融资平台合同产生的政策风险 　　国家宏观政策及变化会对融资平台的运营产生巨大影响。一是与融资平台项目相关的土地政策、产业政策、区域发展政策会影响到地方融资平台公司的经营发展;二是银监会、央行等金融管理部门对商业银行的政策变化会影响到地方融资贷款取得和展期的难易程度。以国务院办公厅2019年1月22日印发《关于有效发挥政府性融资担保基金作用切实支持小微企业和“三农”发展的指导意见》，《指导意见》明确政府性融资担保机构业务运作的“四个不得”等。 　　（一）国家对ppp模式的限制 　　《政府和社会资本合作模式操作指南》财金（2014）113号文、财金〔2015〕57号、财金〔2016〕32号文明确规定：“地方政府不可对社会资本方进行非理性担保或承诺、过高补贴或定价，不得通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资。”《国务院办公厅关于有效发挥政府性融资担保基金作用切实支持小微企业和“三农”发展的指导意见国办发〔2019〕6号》也重申这一点。根据财政部《关于规范推进政府与社会资本合作（ppp）工作的实施意见（征求意见稿）》，规范的ppp项目形成的中长期财政支出事项不属于地方政府隐形债务，但其列举了七类ppp项目的不规范操作行为。 　　（二）国家对引导投资基金“明股实债”的限制 　　《政府投资基金暂行管理办法》财预〔2015〕210号文、《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》（财预〔2016〕175号）规定：地方政府在参与设立创新创业、中小企业发展、产业转型升级、基础设施和公共服务等各类基金时，不得向其他出资人承诺最低收益，不得承诺回购其他出资人的投资本金，不得承诺承担其他出资人投资本金的损失。因此融资平台不顾“收益共享、风险共担”的法律规定，自行设定投资方受偿顺序，会违反该政策。 　　二、融资平台与银行融资产生的法律风险 　　由于地方融资平台的政府背景，为其带来融资便利的同时也为其带来了法律风险。一是作为地方政府融资平台贷款的常见担保质押形式，政府信用担保、土地收益担保和收费权质押等，都缺乏法律层面的支撑，担保和抵质押的有效性流于形式。所以，地方财政担保存在着一定的法律风险。一旦地方政府在融资平台公司出现还款困难时，不履行自己的还款承诺，那么银行将无法凭借承诺函走司法程序要求政府还款。二是地方融资平台以收益权质押担保从银行贷款，多数情况下也会存在风险。所以地方融资平台作为一个独立的法人实体，它从银行融资完全是市场行为。当地方融资平台违约时，政府出具的还款承诺或是担保措施发挥不了作用，融资平台贷款的信用风险也将大大增加。地方融资平台经营过程中常见法律风险类型如下： 　　（一）政府信用担保的法律与合规风险 　　目前，我国地方政府融资平台担保货款大多是由地方政府、人大或政府相关部口作为担保人，出具相应的政府财政担保函或者人大的还款承诺书，并财政收入作为第一还款来源来运作的。这一行为显然不符合我国《担保法》关于国家机关不得作为保证人的规定，不受法律保护，属于无效担保。同时由于中长期项目贷款期限较长，历经政府换届，各届政府对已开展项目资金的使用安排具有不确定性，会产生最后接手的新一届政府不承认旧债的赖账现象。 　　（二）平台责任不明的追溯风险 　　地方政府融资平台作为从商业银行融资的法人主体，对筹集到的用于基础设施建设的项目资金进行管理。但地方融资平台公司大都是国有独资公司，法人治理机构不完善，责任主体模糊，产权不清晰，管理不规范。这使得贷款资金的管理使用、归还的责任主体变的非常模糊，银行在融资平台出现还贷问题时很难追溯。从组织结构分析，地方政府融资平台大多是以资金管理部门为主体，基本没有实体运作，公司高管人员和主要业务人员多由政府有关部门人员兼任或由政府部门指派;从资本来源分析，融资平台的资金来源通常是政府注入的財政资金、存在法律瑕疵的土地有权、公共资源资产等;从融资平台的盈利能力分析，融资平台的收入主要依赖于土地使用权出让收入或地方财政补收入。这些都说明，政府融资平台在经营管理、财务收支和债权债务方面缺乏独立性和自主性，甚至还有可能在贷款期内，融资平台的管理体制发生变化，一旦出现这些情况，银行贷款将面临巨大风险。 　　三、对策与建议 　　（一）建立应急机制应对风险 　　债务要进行有效的监控，