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农业行政处罚案由的几个具体问题分析 农业行政处罚案由的几个具体问题分析 孙继承 本文整理于 2016 年 11 月。 实践中，对单一应受处罚行为的案由不难认定，但在一些特殊情 况下，案由的认定也存在不同看法。本文梳理了几种常见的“特殊情 形”并进行分析，供大家参考。 一、假兽药的问题 《兽药管理一条例》第十五条 兽药生产企业生产兽药，应当取 得国务院兽医行政管理部门核发的产品批准文号，产品批准文号的有 效期为 5 年。兽药产品批准文号的核发办法由国务院兽医行政管理部 门制定。 第二十七条第三款：禁止兽药经营企业经营人用药品和假、劣兽 药。 第四十七条第二款规定 有下列情形之一的，为假兽药：有下列 情形之一的，按照假兽药处理：(一)国务院兽医行政管理部门规定禁止 使用的；(二)依照本条例规定应当经审查批准而未经审查批准即生产、 进 口的，或者依照本条例规定应当经抽查检验、审查核对而未经抽查 检验、审查核对即销售、进口的；(三)变质的；(四)被污染的；(五)所 标明的适应症或者功能主治超出规定范围的。 第 五 十 六 条 违 反 本 条 例 规 定 ，……生 产 、经 营 假 、劣 兽 药 的，……责令其停止生产、经营，没收用于违法生产的原料、辅料、包 装材料及生产、经营的兽药……。 《农业行政执法文书制作规范》第八条规定，文书中“案由”填 写为“违法行为定性 +案”，例如 ：无农药登记证生产农药案。在立案 和调查取证阶段文书中“案由”应当填写为：“涉嫌 +违法行为定性 + 案”。可见，“违法行为”是确定案由的唯一标准。 但是 ，什么是 “违法行为” ？无论是在 民事、行政还是刑事法律 中，违法行为都是指 “不履行法律规定的义务之行为”。具体到行政 法领域，法律条文规定义务的方式，主要有三种：一是仅作出命令性 或禁止性的规定。例如《种子法》中规定了某类情形下的备案，但未 明确规定其处罚条文。也就是我们经常提到的，有“禁则”，但没有 “罚则”，因此对这种违法行为不能予以处罚，否则违反处罚法定原 则。二是既作出命令性或禁止性规定，又作出处罚性规定。一般来说， 一部法律在绝大多数情形下，都对某个行为作出了这种规定。也就是 我们经常提到的，既规定了“禁则”，又规定了“罚则”。三是仅作 出处罚性规定。如《肥料登记管理办法》，对绝大多数违法行为，仅 作出了处罚性规定，即仅规定了“罚则”。这一点在《治安处罚法》 中尤其明显。 那么，《农业行政执法文书制作规范》第八条规定中所指的“违 法行为”，是指“禁则”，还是指“罚则”？还是二者均可？笔者认 为，从事实上来看 ，某个行为之所以受到行政处罚，在逻辑上一般必 须经过两个阶段 ：第一阶段 ，认定其违法法律的义务规定，这个阶段 属于 “违法性认定”；第二阶段 ，认定违反这种义务规定的行为符合 处罚条文中应予处罚之内容的规定，这个阶段属于 “违法性+责任性” 认定。因此，上述 “违法行为”，既可以违反命令性或义务性规定， 又可以指符合处罚性规定。把上述 “违法行为”仅理解为“违反命令 性规定或义务性规定”，或者仅理解为“符合处罚性规定”，都缺乏 法律依据。这个问题说到底并不是法律问题 ，而是个“表达技术”或 “管理规范”问题。简洁的说，无论作哪种理解 ，对整个案件的合法 性不会产生任何影响。 具体案件中，例如，经营者购进了某个无批准文号的兽药并销售 ， 这时案 由应当如何确定？在实践中，从案卷评查的情况看 ，也有三种 方式：一是“经营假兽药案” ；二是“经营应当经审查批准而未经审 查批准即生产的兽药案” ；三是“经营未取得批准文号的兽药案”。 对此应如何看待 ？或者说哪一种是“正确的”？笔者理解 ，从责任追 究的角度看 ，使用处罚性规定中明确的违法行为类型作为案 由 ，具有 简洁性、统一性，值得提倡。但对实践中使用禁止性或义务性规定中 明确的违法行为类型作为案 由 ，实际上也符合案件违法事实的法律特 征，这种表述本身是客观并符合实际的，而且并不会对其责任追究造 成结果上的影响，因此笔者认为上述第二种、第三种方式也符合《农 业行政执法文书制作规范》第八条的要求。 二、选择性处罚条文的问