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程默：我们怎样失去迁徙自由 20 世纪50 年代中国户籍制度的形成与演变 迁徙自由是现代文明国家的宪法和法律赋予每个公民自由离开原居住地到其他地方(包 括国内和国外)旅行、定居、就业的权利。居住和迁徙自由是公民人身自由的重要组成部分， 是一项十分重要的基本人权。人类对迁徙自由的追求、奋斗和对该项权利的普遍确认，有着 悠久的历史。就其最早的成文法渊源来看，迁徙自由权利可追溯到1215 年英国的《自由大 宪章》。该宪章第42 条规定： 自此以后，任何对余等效忠之人民，除在战时为国家与公共 幸福得暂时加以限制外，皆可由水道或旱道安全出国或入国。1791 年的《法国宪法》最早 以成文宪法的形式规定了公民的迁徙自由权利，其第1 篇第2 款规定：各人都有行、止和 迁徙的自由。19 世纪以来，世界各国宪法普遍对居住和迁徙自由作了直接或间接的规定。 第二次世界大战后，居住和迁徙自由不仅成为各国国内法所普遍确认和保障的基本权利，而 且也成为国际人权宪章和人权公约所确认的国际人权之一。1948 年 12 月10 日联合国大会 通过的《世界人权宣言》第13 条规定： （1）人人在各国境内有权自由迁徙和居住。（2 ） 人人有权离开任何国家，包括其本国在内，并有权返回他的国家。1966 年12 月16 日通过 的《联合国人权公约》（即《经济、社会、文化权利国际公约》、《公民权利和政治权利国际 公约》以及 《公民权利和政治权利国际公约任择议定书》）都把公民的自由迁徙和居住作为 基本人权予以确认和保障。 一、50 年代前半期：法律保护下的自由迁徙状况 中国共产党早在1941 年就在《陕甘宁边区施政纲领》中规定了迁徙自由。1949 年9 月 29 日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的具临时宪法作用的《中国人民政治协商 会议共同纲领》第5 条把自由迁徙作为人民的11 项自由权利之一。1954 年9 月20 日第一 届全国人大一次会议通过的中华人民共和国第一部《宪法》的第 90 条第 2 款明确规定： 中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由。1949 年以后的中国户籍制度基本上遵循了上述 理念。1950 年 11 月召开的全国治安行政工作会议上，公安部长罗瑞卿做总结报告时强调： 户籍工作有一条基本原则，就是保障人民的自由、对人民要宽，给以合法的最大方便。1951 年7 月16 日，公安部公布了建国后户籍登记和管理方面的第一部法规《城市户口管理暂行 条例》，规定在城市中一律实行户口登记，目的在于统一此前各地不一致的户籍管理办法， 以利于公民身份的证明和治安的维持，适用范围限于城市，没有限制人口流动和迁徙的条款。 1951 年11 月举行的第一次全国公安治安工作会议指出：户口工作的任务是保证人民居 住迁徙之自由。 1953 年4 月，政务院发布了为准备普选进行全国人口调查登记的指示，并制定了《全 国人口调查登记办法》。通过这次人口普查，在农村建立了简易的户口登记制度。1954 年12 月，内务部、公安部、国家统计局联合发出通知，要求普遍建立农村的户口登记制度，加强 人口统计工作，并规定农村户口登记由内务部主管，城镇、水上、工矿区、边防要塞区等户 口登记由公安部主管，人口统计资料的汇总业务由国家统计局负责。1955 年 6 月，国务院 发出了关于建立经常的户口登记制度的指示，要求把经常性的户口登记工作推向全国，以 把握人口变动的状况。至此，户籍登记和管理制度趋于完整。该指示对地主和被剥夺了政治 权利的社会群体的户口迁移作了一些限制，但并未限制一般民众的流动和迁徙，只是要求一 般民众在迁徙时要转出和转入户口。1956 年 2 月，国务院指示把全国的户口登记管理工作 及人口资料的统计汇总业务，统交公安机关负责。3 月，全国第一次户口工作会议规定，户 籍管理工作的任务是证明公民身份，便利公民行使权利和履行义务；统计人口数字，为国 家经济、文化、国防建设提供人口资料；发现和防范反革命和各种犯罪分子活动，密切配合 斗争。从《城市户口管理暂行条例》的内容及相关规定的执行情况来看，这一时期并未采 取强制的、命令式的控制方法来营建城市公共秩序。例如，《城市户口管理暂行条例》的第 一条申明：为维护社会治安，保障人民之安全及居住、迁徙自由，特制定本条例。在这种 较为宽松的环境里，1954 年至 1956 年是历史上户口迁移最频繁的时期，全国迁移人数达 7,700 万，包括大量农民进入城镇居住并被企业招工。 二、违宪的迁徙管制户籍制度是如何出台的？ 在户籍制度形成的初