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cepa框架协议的具体应用 《粤港合作框架协议》（以下简称框架协议）是中国大陆省份与香港中央政府签署的第一份全面合作协议。 一、 《规划纲要》的法律性质 首先, 《规划纲要》不属于行政法规和部门规章等法律文件。《规划纲要》是国家发展和改革委员会 (以下简称国家发改委) 针对当前国内外经济形势发生深刻变化, 珠江三角洲地区正处在经济结构转型和发展方式转变关键时期的特定历史条件下, 从国家战略全局和长远发展出发, 为促进珠江三角洲地区增创新优势, 进一步发挥对全国的辐射带动作用和先行示范作用, 特别为该地区制定的改革发展规划纲要。《规划纲要》前言明确指出:“该规划纲要的规划范围是, 以广东省的广州、深圳、珠海、佛山、江门、东莞、中山、惠州和肇庆市为主体, 辐射泛珠江三角洲区域, 并将与港澳紧密合作的相关内容纳入规划。本规划纲要是指导珠江三角洲地区当前和今后一个时期改革发展的行动纲领和编制相关专项规划的依据。”显然, 国家发改委是将《规划纲要》作为国家指导珠江三角洲地区在2008-2020年这一特定时期的改革发展工作的重要文件。然而, 依据我国《立法法》第2条 按照《立法法》的规定, 行政法规只能由国务院制订发布, 《规划纲要》的制订机关是国家发改委, 该文件显然不可能是行政法规。尽管依据《立法法》国家发改委有权制订部门规章, 但国家发改委制订发布的文件并不都是部门规章, 要成为部门规章这一行政法律规范, 该文件在内容和制订、发布程序上必须符合《立法法》的相关规定。《立法法》第6条规定了立法文件应具备的基本内容:“立法应当从实际出发, 科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任”, 但《规划纲要》既没有为公民、法人或其他组织设定权利与义务, 也没有为国家机关设定权力与责任, 完全不具备法律规范应有的基本内容。从发布程序上看, 《立法法》第76条规定:“部门规章由部门首长签署命令予以公布”, 而《规划纲要》是以国家发改委的名义直接发布的。可见, 根据我国现行法律规定, 《规划纲要》无论在内容方面还是在发布程序方面, 都不符合部门规章的立法要求, 该文件不属于部门规章, 不应具有法律效力。 其次, 《规划纲要》属于行政指导性文件, 不应具有法律强制力。尽管《立法法》对行政立法作出了严格的限制, 但为了确保法律、行政法规和规章的实施, 包括国务院在内的具有行政立法权的各级人民政府及其职能部门和不具备行政立法权的各级人民政府及其职能部门都制订了大量的行政措施等行政管理文件, 这些文件虽不属于行政法律文件, 但在制订机关的管辖范围内被普遍适用, 是我国各级行政机关依据《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》 (以下简称《地方组织法》) 总之, 《规划纲要》是国家发改委基于国家战略全局和长远发展的目标, 对珠江三角洲地区的改革发展实施行政指导所制订的规范性文件, 其详细规划了珠江三角洲地区在2008-2020年期间的具体发展方向, 但没有规定各地政府机关不服从其行政指导时的行政处罚措施, 是典型的行政指导性文件, 不应产生法律强制力。 二、 cepa协议的法律性质 首先, 在国际法上, CEPA协议是我国一国主权下的不同单独关税区之间订立的经贸合作协定, 具有国际法上的约束力, 但不属于国际条约。内地与香港缔结CEPA协议是两地政府在“一国两制”方针下, 在世界贸易组织 (简称WTO) 框架内为建立更紧密经贸关系作出的特殊安排, 无论在WTO中还是在中国国内, 这一合作形式都是一种创新。由于WTO的成员资格实质上是以关税区而不是以主权国家为适格条件, 香港和澳门早在1995年就以单独关税区的身份成为WTO的创始国。 其次, 从现行国内法来看, 商务部代表内地与香港特别行政区缔结CEPA协议的行为面临良性违宪的尴尬, 致使CEPA协议的效力被质疑。CEPA协议是商务部代表内地与香港特别行政区有关经贸主管机构签订的经贸合作协定, 从形式上看, 其缔约主体分别是内地和香港特别行政区的经贸事务行政主管机构, 因此, CEPA协议是内地政府与香港政府之间缔结的经贸合作协定。由于目前我国国内法上没有关于内地与特别行政区缔结政府间合作协定的相关规定, 使得CEPA协议在现阶段难以成为内地法的法律渊源。 商务部代表内地签约的依据是国务院办公厅下发的《商务部主要职责内设机构和人员编制规定》第2条第12项的规定。根据该规定, 商务部负责拟订并执行对香港、澳门特别行政区和台湾地区的经贸政策、贸易中长期规划;与香港、澳门特别行政区有关经贸主管机构和台湾授权的民间组织进行经贸谈判并签署有关文件;负责内地与香港、澳门特别行政区商贸联络机制工作;组织实施对台直接通商工作, 处理多边、双边经贸领域的涉台问题。然而, 依据《宪法》