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行政法视角下的城管 一引言（一）外媒对中国“城管”的认识 中国地方执法者，在执行任务过程中常常会卷入一些公众冲突事件。--《泰晤士报》 主要的任务就是驱赶街头无照商贩，以及检查各类许可证。--《印度媒体》 一些处理轻微犯罪和无序状态的雇员。--《卫报》 一种警察力量。--《每日电讯报》（二）史书最早有关城管的记载 《庄子?知北游》：“正获之问子监市履也，每下愈况。”秦汉的“市令”、“市啬夫”，再到唐宋时期的里坊制和厢坊制，元明清时期的里甲制和保甲制，古代城管很忙碌几乎兼有今天的公安、消防、工商、税务、物价等部门的职能。 （三）城市管理行政执法局 城市管理行政执法局或城市管理综合行政执法局，简称“城管局”、“城管”，是中华人民共和国城市管理中负责综合行政执法的部门。其前身“城管办”等属中华人民共和国国家事业单位。后来，城管部门逐渐纳入各地方的行政编制，成为行政机构“城管局”，以自己的名义行使职权。 二、“城管”怎么来的？ （一）“联合执法”弊端显露 随着改革开放后社会经济的发展，上世纪八十年代出现“几十顶大盖帽管着一个破草帽”。行政部门之间职责重复交叉，推诿扯皮、行政效率低下等问题出现，八十年代后期地方政府出现“联合执法”。 （二）“相对集中处罚权”的出现 1996年《行政处罚法》第十六条：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。” 国务院在北京开始试点，1977年北京宣武区第一个执法监察队伍成立。 2.2000年9月，国务院办公厅发布《关于继续做好相对集中行政处罚试点工作的通知》,国务院鼓励各省级政府全方位开展行政处罚集中行政处罚权工作，全国3个直辖市，23个省、自治区的79个城市随即开展系统试点工作。 3.2002年8月《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号文件）标志着城管综合执法工作进入全面推广。 三、城管在行政法上的“尴尬”（一）主体资格存在问题。 城管部门的机构设置。城管执法部门是依据《行政处罚法》第16条的规定。按照《地方组织法》的规定，市县人民政府可以根据工作需要，按照《地方组织方》的程序规定设立城管执法部门。所以符合程序设定的城管部门是没有问题的，但目前存在机构设置模式不统一。这些已经设立了的机构名称大体可以分为7类，即城市管理行政执法局、城市管理综合行政执法局、城市管理综合执法局、城市管理执法局、城市管理监察大队（支队）、城市管理局、市容管理局等。而且，这些机构的行政级别存在不小的差异，其中有一些是政府组成部门，而另一些不是，从行政级别上看，从厅局级到副科级都有。 人员编制混乱。由于缺乏统一的法律规定，每一个地方情况都略有不同，有一部分能够进行行政执法的其实是具有事业编制的人员，又有一部分国家公务员编制，还有一部分没有编制的协管人员。作为协管人员身份的城管往往又是警察受到舆论抨击的对象。 （二）执法无依据，“借法执法”的问题，缺少上位法。 任何一个行政机关所行使的行政权力必须是经过法律规定和法律授权的，但目前我国绝大部分城管综合执法部门的行政执法权并不是由法律授予的，而是来自于所属政府的行政命令。目前城管的执法依据多是来自工商，卫生，园林，规划，交管等相关领域的法律，法规，规章等。城管的执法缺乏上位法依据，立法层级较低。目前全国只有青岛、珠海、厦门以及浙江等少部分地方制定了城管综合执法相关地方性法规，北京、天津、上海等省市地方政府制定了城管综合执法相关的地方性政府规章，还有一些地方政府制定了一些列有关于城管综合执法的规范性文件。总体来看，绝大部分城市是通过政府制定相关的规范性文件来规范城管综合执法部门的执法活动，相对立法层级较低。 （三）执法程序不规范。 首先是因为城管执法的执法依据是来自各个不同的法律，法规，规章，各个不同的具体法律，法规，规章对于执法程序上的规定上是不尽相同的，这使得城管在做出具体的行政处罚行为时，很容易自己都搞不清具体的行政处罚程序，这对于被处罚人的权益的保障就很难保护。现实而言，我国的城管在执法中存在诸多程序不规范问题，甚至是暴力执法，野蛮执法，加之新闻舆论的报道使得城管在人们心目中的印象跌至谷底。 （四）其他的问题 城管部门与其他执法部门之间存在问题。在执法过程中，由于所依据的法律是参照原行政机关要求所制定，容易和原行政机关形成权责方面的交叉与重叠。出现一些行政部门把自己管不好的事就交给城管来做，比如拆迁。 城管职能7+X，已多达300多项，市民直叹管得太宽。2002年国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》中规定的以下七个方面：市容环境卫生、城市规划的违法违章建设、市容管理中不符合城市容貌标准的建筑物、工商无照商贩、城市绿化、道