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中国的市管县体制 市、县是改革开放后实施的一种管理模式，也是一条尝试城市化道路的尝试。实践看来，这一模式存在许多弊端，与市场经济运行规律不相适应。改革现有的市管县体制，实现市县分治，将有效提高政府工作效率，加大对县级经济的扶持力度，促进区域经济的协调发展。 1 “空地期”：建置制的区域变化 我国地区行署（市）建制源于明清时期的府（州、道），20世纪80年代，为了加强城市的辐射功能，又试行撤行署升县或县级市为地级市管县，以此促进中国的现代化。与上述进程同步还出现了计划单列市。1949年前，我们党在根据地规划和设置过建制市。中华人民共和国成立以后，在原有的院辖市（直辖市）和县辖市基础上，进一步确认了专员公署对于辖区内的省辖市拥有管辖权的现实，同时又将直辖市交给大行政区管辖，从而形成了大区辖市、省辖市、专署辖市三种市建制。上世纪50年代以后，则把注意力放在发展专署辖市（即县级市）以上的各种市建制。但是，在市域主要包括城市建成区及其周边地带，县域为传统农村地区，市县分置、城乡分治这个基本点上，则尚未发生大的变化。1982年，中央发出了改革地区体制、实行市领导县体制的通知，首先在江苏试点，1983年开始在全国试行。1983年2月15日，中共中央、国务院又发出《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，要求“积极试行地、市合并”，目的就是想要精简机构。但地市合并后来演变成了地区改市，一些本来并不存在地区与地级市同城的地方，将一个县级市乃至城关镇升级为地级市，然后实行地市合并。其结果不仅没有精简机构，反而导致机构的进一步膨胀。从1982年底至2004年底，全国的地级市数由109个增加到450个，地区数所剩无几。地市合并给中国的行政区划体系带来两大变化：一是地区摇身一变成为地级市，从省政府派出机构转化为一级政府，随着地级市在地级行政建制中占据绝大多数，中国的地方政府便由省、县二级建制变成了省、市、县三级建制。地市合并起了绕开宪法规定、增设一级政府的作用。二是地市合并后，绝大多数地级市成为领导县的市，地级市由基本上是一种城市型行政建制演变为现在的广域型行政建制。市管县行政格局已经形成。 2 城市管理和区域体系的弊端 2.1 城乡融合是城乡治理的正确方向 改革开放前，我国一直实行城乡分治体制。在管辖范围上，市政府一般只限于城区和郊区；在户籍管理上，实行市民和农民分类管理；在政府体制上，则实行一般区域性地方政府和市镇政府两套体制；在行政区划管理体制上，城市型行政区和地域型行政区并存。实行市管县体制改革，表明了政府希望通过城乡合治，实现城乡互补和城乡一体化。随着这一改革的推行和深入，我国城乡关系已由过去的城乡联盟发展到城市领导乡村，基本实现了城乡合治的地方行政管理体制。但从目前的实践来看，这种所谓城乡合治，基本上仍然是板块式的合治，而不是真正有机的一体化合治。管县的市政府的机构设置，大都可以清晰地分成两个系统：一是城市管理系统，一是农村管理系统，两者之间基本上互不相关；同时具备管理城市和管理农村能力的复合型政府官员也少之又少。 实际上，城乡合治并不能带来城乡互补或城乡一体化。在不彻底改革城乡二元分割的户籍制度和不彻底打破重工抑农、重城轻乡观念的情况下，任何形式的城乡合治都改变不了“外合内分”的客观事实。市管县的直接效果，是在统计一个城市的人口总数时，把那些县里的农民一并算作市民，制造出一个个以农业社会为主体的中国式的大城市。这种拉郎配式的城乡合治改革，只能是一厢情愿，画饼充饥，根本实现不了城乡一体化，对加快城市化进程也无益处。 由城乡合治走向城乡分治，由城乡混一走向城市自治、农村自治，是城市和农村存在质的差异性所决定的，也是许多国家城乡治理的成功经验和世界行政史揭示的客观规律。城市和农村本来就是两个完全不同的领域：城市居民因工作需要，经常迁徙流转；而农民与土地结合，安土重迁。城市居民由于经常迁徙调动，与家族联系少，往往首先注重个体和家庭的利益，但一旦遇到个人或家庭无法解决的问题时，则因举目无亲而求助于个体的联合，也就是小求私、大求公；而农民则往往先考虑其村庄利益，一旦村庄利益与家族利益发生矛盾时，转而维护家族利益，也就是小求公、大求私。城市以第二、三产业为主，不具有明显的季节性；而农村以农业为主，春种秋收，管理的季节性强。因此，城乡分治才是城乡治理的正确方向。全面推行市管县，就是将过去长期实行的城乡分治重新回到城乡合治的老路上去，违背了城乡分治的发展规律。 2.2 “较大市”的定义 我国宪法规定：我国行政区划分省、县、乡三级，因此，依法只能是市县并立或市带县，而不能是市管县。但同时，宪法第30条第二款又变通规定了“直辖市和较大的市分为区、县，自治州分为县、市”。实行地级市管县体制的法律依据大都来源于此。但究竟什么是“较大的市”呢？国务院已经批准青