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小城镇建设中的土地利用问题及对策 中国小城镇的全球发展始于1978年，土地利用规划的制定和实施始于1986年原国家土地管理局成立后，科学规范长期不够。与城市规划不同，土地利用规划缺乏应有的权威性、指导意义和效率。另一方面, 在小城镇发展过程中忽视乡镇级土地利用总体规划, 忽视城镇体系规划, 规划体系不完善, 内容不完善, 可操作性差, 使乡镇土地利用总体规划流于形式, 难以真正发挥作用。新一轮土地利用总体规划修编已全面铺开, 而城镇规划却在2002年左右已经完成, 规划远期至2020年, 和这一轮的土地利用总体规划期限一致, 因此, 在修编土地利用总体规划时, 规划在城镇用地方面反过来是要与城镇规划衔接, 而城镇规划的重点是考虑城镇建设用地, 规模越大越好, 土地利用总体规划着重点则是保护耕地, 最大程度地满足建设用地需求。由于时序上不一致, 加之规划的目的不一致, 致使以上缺陷在此轮土地利用总体规划修编中更是表露无遗。事实证明, 土地利用规划的滞后是目前中国小城镇建设中缺乏统筹和长远考虑, 遍地开花, 盲目贪大求全, 追求高标准, 造成小城镇用地规模失控的重要原因之一。 1 总体规划、土地利用总体规划、环保规划之间的衔接 小城镇发展规划是一个综合规划, 它包括城镇总体规划、土地利用总体规划、环境保护规划等, 这些规划必须相互协调、相互衔接。而在实际操作中,2小城镇的建设规模和土地利用现状 2.1 影响城镇功能的发挥 当前, 小城镇的规模普遍偏小, 严重制约了小城镇的健康发展。根据中国第一次农业普查资料, 全国建制镇镇区平均只有1 221.1户, 4 518.6人, 镇区面积2.2 km2。中西部地区建制镇的镇区规模更小。建制镇尚且如此, 一般集镇的规模可想而知。小城镇的规模小必然造成发展空间和辐射区域狭小, 使得城镇经济难以繁荣起来, 城镇功能的发挥也受到极大影响, 导致小城镇发展的后劲严重不足, 并且不利于集中有限的财力加快农村城镇化建设的步伐。小城镇规模小, 对资源的集聚能力小, 不仅难以把周边的资源吸引过来, 对镇域经济也无法起到辐射作用。 城镇规模小, 但财政供养人员并不少, 必然加剧农民的负担。另一个方面, 很大一部分城镇缺乏一个具有权威性、前瞻性、可操作性的发展规划, 有的也是流于形式。而在乡镇土地利用总体规划中, 只是很模糊, 很笼统地提出乡镇未来几年建设用地增加将占用的耕地。于是小城镇在实际发展中是沿公路两侧向两端无限延伸, 所谓的小城镇也就是一条街, 公共基础设施缺乏或不配套。再加上小城镇的密度太大, 一般是乡 (镇) 政府所在地, 由于没有集聚效应, 实际上已成空城, 小城镇功能丧失。正如人们所说的“走过一村又一村, 村村像城镇;走过一镇又一镇, 镇镇像农村”。 2.2 发展方式上的落后 小城镇建设中缺乏科学合理的统一规划, 盲目追求超大规模, 在缺乏项目、资金和第二、第三产业集聚规模的情况下, 必然导致粗放用地。1995年, 中国1.7万个建制镇用地15 194.7 km2, 是1990年1万个建制镇用地8 250.8 km2的1.84倍。原来的建制镇基本上由占地面积不足1 km2迅速扩大到1～2 km2, 大的建制镇已经扩展到3 km2左右。在小城镇建设过程中, 注重外延发展, 忽视内涵挖潜的现象十分严重, 由于现行土地使用费用低。导致外延开发成本较低, 而旧城镇改造的费用较高, 会给地方财政造成较大负担。因而, 大部分小城镇在建设中都是向外发展, 在老城区以外新开发一块面积很大的新城区, 从而造成耕地的极大浪费。不仅如此, 大量小城镇的规划严重脱离实际, 粗制滥造, 缺乏约束, 对用地宽打宽算, 造成小城镇占地规模急剧扩大, 人均占地面积大幅度增加。这一现象主要集中在县 (市) 城关镇。 总的来说, 中国的城镇化水平大大低于经济发展水平, 城镇化的滞后已经给农村经济发展带来十分明显的负面效应, 如乡村非农产业发展过分分散化, 农用土地难以有效集中, 农民收入多年来一直停滞不前等。实践证明, 当前的小城镇并没有真正起到拉动农村经济发展和农村剩余劳动力“蓄水池”的作用。因此, 大力发展农村小城镇建设, 使小城镇能够真正拉动农村经济的发展, 真正起到连接城市和农村桥梁的作用, 已经成为社会各界的共识。 3 世纪前期我国小城镇发展的速度 小城镇位于城市之尾, 农村之首, 与农村经济具有千丝万缕的联系, 是实现农业现代化的重要支撑体系。在21世纪前期, 中国实现农业现代化过程中, 小城镇必然会以较快的速度向前发展, 从而是中国城镇化中的中坚力量。在加快小城镇建设的过程中, 使城镇总体规划与土地利用总体规划协调好, 衔接好, 更好地发挥小城镇在农村经济中的集聚效应, 是达到既促进小城镇健康有序地发展又有效地保