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公共教育支出绩效考核指标体系的设定与应用 一 加强公共教育支出的评价研究 公共支出是公共支出的重要组成部分。绩效评估不仅是对公共支出本身使用情况的评估和监控，也是公共支出的基本目标。公共机构服务的数量、质量和资金的使用效率是综合评价的重要因素。本文形成了一种新的管理模式和管理方法，提高了资金使用效率和公共教育服务的效率。但是, 由于公共产品的特殊属性决定了公共教育支出的产出既有可以用货币衡量的直接经济效益, 还有更大的无法量化的间接社会效益。因此, 长期以来, 相关部门一直无法采取切实有效的办法对公共教育支出进行准确衡量, 导致部分公共资源配置失效, 资金利用效率低下。 近年来, 国内学者对公共教育支出的评价指标体系进行了一些尝试性研究。朱志刚 (2003)把公共教育支出绩效评价指标体系按照教育经费投入、使用的各个基本属性的划分, 分解为教育投入的努力程度评价指标、教育投入的进步程度评价指标、教育资源配置的合理性评价指标和教育投入利用效率评价指标四大类别, 比较全面的涵盖了教育经费的投入、配置和使用效率的各个方面;吴建南和李贵宁 (2004)以公平和效率为主线, 将指标体系按类别进行分解, 设计了教育财政支出总体情况指标、教育财政支出目标达成情况指标、教育财政支出合规性情况指标、教育财政支出直接影响指标和教育财政支出间接影响指标。对于公共教育支出的绩效,李玲 (2001)把教育经费支出绩效分解为宏观效益和微观效益, 其中主要以规模效益和结构效益为重点对公共性的宏观效益进行评价;廖楚晖 (2003)强调将教育领域的公平和效率两个基本目标综合考虑以作为评价教育支出整体绩效的依据。从总体上看, 上述研究存在两点不足:一是侧重投入环节的评价, 忽视对教育外部影响的评价;二是在整体考虑教育内外部绩效的研究中, 指标体系缺乏系统的展开, 理论性强而操作性不足。其原因在于对公共教育支出绩效内涵的把握不足, 且未能很好地结合教育活动本身的过程特性来构建指标体系。鉴于此, 本文基于公共教育支出绩效内涵和教育支出过程特性来构建多层次结构指标体系, 并运用主成分分析法对这一指标体系进行经验检验, 对各省的公共教育支出绩效状况进行整体性评价。 二 公共教育支出绩效内涵的确定 在构建公共教育支出绩效考评指标体系的过程中, 有两点必须关注:一是公共教育支出绩效的内涵;二是公共教育支出的过程性。公共教育支出绩效内涵的确定规定了公共教育支出绩效考评的内容和目标, 是指标体系构建的原则和依据;公共教育支出的过程特性从根本上体现了公共教育支出的内在规律和运作机理, 为绩效考评指标按一定的原则进行架构和归类提供了依据。因此, 要构建公共教育支出绩效考评指标体系, 我们必须对公共教育支出绩效的内涵以及教育支出的过程特性进行探讨。 (一) 教育支出绩效的内容:节约、效率和效益三方面 “公共教育支出绩效”主要从两个方面进行理解:一是对“公共教育支出”的界定。目前中国“公共教育支出”指标主要用财政性教育经费代替, 包括国家财政预算内教育经费, 各级政府征收用于教育的税、费, 企业办学校的教育经费, 校办产业、勤工俭学和社会服务收入用于教育的经费及其他属于国家财政的教育经费。而要系统地把握公共教育支出的内涵则要从公共教育的产品属性、公共教育的支出体制以及公共教育支出管理三个层次加以考察。其中产品属性、支出体制和支出管理三个层次内容分别蕴含着资源配置效率、财政体制效率和支出管理效率问题。公共教育的产品属性是实施资源配置的依据, 根据产品属性的不同而进行的教育资源配置, 反映的是国家和政府在不同教育层次及地区间教育资源配置的意志;公共教育支出体制考虑的是教育资源在不同级次政府间的分担和提供问题, 反映了财政体制效率;公共教育支出管理涉及公共教育支出在预算制定及执行过程中的管理问题, 体现了支出管理效率。这三种效率的总和构成了公共教育支出绩效考评指标体系构建的基础, 它们从不同的层次反映了公共教育支出的绩效情况 (见图1) 。 第二个方面是对“绩效”的理解。“绩效”一词来源于英文中的performance, 牛津现代高级英汉词典对该词的解释是“执行、履行、表现、成绩”。可以看出, 绩效一词涵盖的范围很广泛, 既涉及到“行为”和“履行”这样的过程性行为, 也包含“表现”和“成绩”这样的结果。在相关的文献中, 普雷姆詹德 (2002, 中译本)认为绩效体现了效率、产品与服务质量及数量、机构所做的贡献与质量, 含有节约、效益和效率的含义;而Campell (1970)认为绩效不是行动的后果或结果, 它本身就是在个体控制之下的与目标相关的动作;还有学者认为绩效实际上是一项活动实施的结果, 这种结果既包括实施这项活动所投入资源与获得效果的对比关系, 也包括投入资源的合理性和结果的有效性