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浅析我国垂直管理混乱的原因及对策 垂直管理也称为“垂直管理”，是指作为一个类别的国家行政机构，它执行独立的和统一的指导。实行垂直领导的国家行政机关,从中央到地方构成一个系统,不列入地方组织序列,只在遵守法律和政策方面接受地方政府的监督,业务上不受地方政府的指挥和干预。近年来,垂直管理作为中央政府遏制地方保护主义、确保政令畅通的管理模式开始广泛运用于我国一些重要相关部门,据了解,“近10年来,相对于‘块块’管理,‘条条’管理即‘垂直管理’有加强的趋势”。然而,垂直管理并非包治百病的仙丹,近期“河南省食品药品监督管理局将取消垂直管理,重归地方政府管理”作为当前垂直管理呼声高涨形势下的罕见的“开倒车”现象,引起社会各界的极大关注。因此,必须理性认识与反思我国政府的垂直管理,按照党的十七大报告中明确提出的“规范垂直管理部门和地方政府的关系”,进一步深入我国行政体制改革,建设服务型政府。 一、 我国纵向领导下的行政管理体制 垂直管理作为加强中央集权的重要手段秦始皇统一后,“分天下以为三十六郡,郡置守、尉、监。”“监”作为中央派到郡的监察机构只对中央负责而不受地方管辖。垂直管理不仅是我国古代国家加强中央集权的重要手段,同时对于当代中国政府的国家治理同样具有不可忽视的重要意义。新中国成立后,我国在“第一个五年计划期间普遍采用了纵向领导方式,地方政府的职能部门对上级的相应职能部门负责,一直延续到北京的部委。这一制度使中央部委实现对行政管理最大的控制,并促进了下级专门部门的发展”。而改革开放以来尤其是1994年分税制改革以后,我国政府的分权改革在激发地方政府积极性,促进社会经济飞速发展的同时,造成了中央与地方政府间“条块”矛盾日益突出,中央政府集中控制力相对下降。 (一) 垂直管理等多部门 当前我国的垂直管理部门众多,种类多样。就目前我国政府的垂直管理部门而言,根据不同的标准可以分为以下几类。 1.根据垂直领导部门的不同可以分为中央垂直管理和省、自治区、直辖市垂直管理。由中央部门直接领导的设在地方并从事地方性工作的部门即中央管理部门,主要包括安全机关、海关、国家税务机关、外汇局、粮食局等20多个部门;由省、自治区、直辖市直接领导的处于(市、州、盟)、县(市、旗)的诸如工商、地税、土地管理等、质量技术监督、食品药品监督部门被称为省、自治区、直辖市垂直管理部。 2.跟据垂直管理的权限范围可以将我国的垂直部门划分为全垂直管理、半垂直管理和边缘化管理。所谓全垂直管理,就是人、财、物全部实行垂直管理,有的组织关系也在上级管理部门,除了所在地之外,基本上和县级政府脱离了关系。这主要包括工商、税务、银行、电信等部门。半垂直管理即这些部门的人事管理归“条条”,经费保证则归地方。边缘化管理就是人、财权都在县里,但是在人事任用上要征求“条条”的意见,而条条的意见往往又是决定性的。 此外,除了越来越多的部门垂直管理机构,还出现了越来越多的跨省区的大区督察机构,这是基于特殊管理使命产生的来自不同中央部门的跨省区的大区机构。近年来在我国的许多中心城市如上海、广州、成都等地已经聚集了众多的此类机构,如银监、证监、审计、环保、国土等大区机构。不可否认,垂直管理对于保证中央政令畅通,增强行政回应性,平衡前期改革由于分权过度造成的中央控制力下降等方面均起到了积极作用。通过垂直管理,中央政府的宏观调控能力切实得到了加强,行政执法过程中面临的地方保护主义消极因素一定程度上获得了缓解。 (二) 垂直管理有助于克服地方保护主义,提高行政效率 垂直管理由于其在组织结构、领导体制、平衡分权以及加强中央集权方面所发挥的重要职能,从而在我国国家治理过程中发挥了积极的无可替代的作用。 1.按行业划分进行垂直管理有助于行业组织内部的沟通。具体来讲,在一定地域内如省、市范围内,打破原有地区界限按照行业系统和隶属关系建立“上管下”的垂直管理模式,有助于同一行业内部之间进行沟通、组织、协调,从而及时发现问题、解决问题。以我国税务管理部门为例,通过垂直管理便于税务组织内部人员及时了解同行业各企业的经营和纳税情况,对经营活动进行对比分析,发现问题。 2.“由上到下”的直线型垂直领导体制有助于避免地方保护主义的干扰,提高行政效率。直线型垂直领导体制使得垂直管理部门不受所在地政府管辖,有助于保证政令畅通、提高行政回应性,克服地方保护主义对中央政策、行政执法过程的人为干扰,提高行政效率。以我国统计部门为例,由于统计数据在客观上是对各级地方政府经济发展速度以及官员政绩起衡量作用的重要依据,因此易于受到地方政府的行政干扰,导致理应客观公正的统计数据成为“魔方数字”、“儿戏数字”。 3.控制分权、加强中央集权的平衡器。垂直管理一定意义上具有控制分权超越底线的平衡器的作用。改革开放30年来,我国“中央与地方关系的调整从