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法国的地方制度改革 法国是历史上高度集中的国家。法国政府经过数次分权改革,在合理划分中央政府与地方政府的职贵权限、充分发挥地方积极性等方面进行了许多积极的改革和探索,取得了明显的成效,使法国在维护单一制国家结构的前提下,逐步向分权管理方向发展,改善了中央与地方的关系,并完善了国家对地方的监督机制。实践证明,法国自1982年以来通过中央向地方放权的改革构建起地方制度是成功的。而中国和法国都是单一制国家,并且均是有着传统中央集权的国家,两国在中央与地方的权力分配方式、中央对地方的控制机制等方面的诸多共性决定了法国地方制度对中国地方制度以及中央与地方关系改革的借鉴意义。笔者认为,对法国地方制度的特点和价值进行考察,是我们从中获取启示的桥梁。 一、 交叉关系网络的治理 (一)法国实行三级地方政府,地方政府之间没有直接的行政隶属关系 法国于1982年3月2日颁布了国民议会通过的《关于市镇、省和大区的权力和自主权的法》,自此以后的十多年间,法国政府先后颁布了70多项法案和700多个法令予以补充和完善,对中央政府与地方政府之间以及各级地方政府相互之间的职责权限作了科学、明确的划分。2003年法国修改宪法,对地方政府的功能和地位作了进一步的界定和规范,确认和巩固了中央监督与地方自治相结合的地方政府模式。省之上设立大区,省之下为最基层的行政建制单位市镇,法国地方政府因此分为三级:大区(法语:Régions administratives)、省(法语:Départements)和市镇(法语:commune)。法国有26个大区(如阿坤廷大区),有100个省(如朗德省),有36 782个市镇(如雷恩市)。省由专区(法语:arrondissement)组成,每个专区被分为几个选区(法语:canton,该单位不是行政区划,仅为选举单位)。大区、省和市镇的议会均由直接普选产生。大区的执行机构由大区议会主席领导,省的执行机构是省议会主席,市镇的执行机关是市镇长,三级地方议会的主席(市镇一级的市镇长即为市镇议会主席)由各地方议会在其成员中选举产生,三级地方议会的主席又都是各自地方政府的行政长官。由于地方政府对本地选民负责,而不是直接对中央政府负责,因此,大区、省和市镇政府之间没有直接的行政隶属关系,三级地方政府按照法律规定各司其责。 (二)国家代表及一定数量的国家驻地方行政机构与地方政府形成交叉关系网络发挥作用——监督与协作并存 在大区、省,不仅有民选的议会作为议行合一的地方政府机构(省议会主席和大区议会主席),而且设有国家代表(省长和大区区长)和中央政府部门派驻地方的机构,负责维护国家利益、监督行政并使法律得到遵守。另外,市镇议会也实行议行合一体制,既是权力机构,又是政府组织,其市镇长既是市镇的行政首长,并且是国家代表。交叉关系网络的重要功能之一就是在一系列的制度保障条件下实现中央对地方的有力监督。 以前的研究往往把中央对地方的监督理解为这一交叉关系网络的全部功能,笔者认为这有失偏颇。在市镇一级,市镇长既是国家在市镇的公务人员,又是市镇的最高行政长官,这种双重身份使得他能在其管辖范围内执行行政任务时获得更大的协调和一致。而就省长和省议会主席而言,尽管一个代表国家,而另一个代表省,但在他们之间出现一种关系,即允许一定程度的合作、交换信息和相互影响。无论一个人还是一个机构都不能独自作出决定,所有的决议都包含着妥协,省一级的行政体制也是围绕着试图取得这样一种妥协而建立起来的。省长和省议会主席双方都在运用相互依赖的策略并协调他们的行动,大区区长和大区议会主席也一定程度上存在这样关系。例如,在获取国家补助金的问题上,国家代表知道如何以及向何处呈递申请资金的报告以及拨付补助金的标准,他们在其职权范围内帮助地方行政长官解决问题。而地方行政长官只有获得国家的补助金,才能拥有足够的资金使地方的计划付诸实施。而对国家代表来说,这也是他完成国家计划的一个十分有利的条件,而且使得他在这一地区享有相当重要的社会地位。因此,地方行政长官和国家驻地方的代表就变得相互依赖了。可见,国家代表和一定数量的国家驻地方行政机构与地方政府和形成的交叉关系网络指向的中央与地方的协作功能同样是不可忽视的。 (三)地方享有较大的自治权 政治学大师托克维尔说过:“一个中央政府,无论它如何精明强干,也不能明察秋毫,不能依靠自己去了解一个大国生活的一切细节。它办不到这一点,因为这样的工作超过了人力之所及”。法国的地方制度正是立足于这样的客观现实,以法治化的形式赋予了地方较大的自治权力。《市镇、省、大区和国家权限划分法》第1条规定:“市镇、省和大区由选举产生的议会自行管理。”法国的地方政府享有较大的自治权表现在两个方面。一方面,省和大区的地方事务管理权由民选的地方官员—省议会主席和大区议会主席行使。中央委派到大