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清代台湾土地开发与政府的税收问题研究 台湾是中国的缓慢开发区。清初，台湾的基本税率大部分是无政府状态的。民间土地开垦与政府赋税征收的相互脱节现象相当普遍。台北淡水河流域的开垦又比台湾南部的开发更迟了许多, 政府对于民间土地的赋税管理更加滞后。自雍正、乾隆年间地方政府在这一带设庄征课以来, 民间的实际耕地面积与政府的土地登记和课税数额始终存在着很大的差距。2000年春, 我在台北芦洲地区 (旧亦称和尚洲) 从事社会调查, 获读一批清代中后期的民间契约文书。通过这些契约文书, 或可对清代后期台湾北部的土地赋税关系作一典型的个案分析。 一 理想国的土地开发和土地征收的本质———“国土流失”的结果 台北芦洲位于淡水河的南岸 (旧亦属淡水厅、淡水县管辖) 。台北淡水河流域由于自然环境比较恶劣, 所谓“山愈深, 土愈燥, 烟瘴娱厉, 人民鲜至。”1地方的开垦十分艰难, 村落乡族的繁衍也险阻重重。故当时有些地方官员甚至认为作为边远地区的台湾, 从情理上说也不应当对土地课以严格的赋税 , 台北地区土地关系之复杂及其田赋租税的混淆不清也就成了理所当然的事情。雍正年间, 地方官员尹秦曾在《台湾田粮利弊疏》中这样说道: 窃查台湾全郡, 尽属沙壤, 地气长升不降。所有平原, 总名草地。有力之家, 视其势高而近溪涧淡水者, 赴县呈明四至, 请给垦单, 召佃开垦。其所开田园, 总以甲计, 每田一甲, 约抵内地之田十一亩有零。郑氏当日, 分上、中、下三则取租。开台之后, 地方有司即照租征粮, 而业户以租交粮, 致无余粒, 势不得不将成熟之田园, 以多报少, 欺隐之田, 竟倍于报垦之数。臣等细访, 向来任其欺隐不行清查之故, 则其说有五:现征科则, 计亩分算, 数倍于内地之粮额, 若非以多报少不能完纳正供, 此其说一也。台湾少地, 每岁夏秋大雨, 山水奔泻, 田园冲为涧壑, 而流沙壅积, 熟田亦变茺壤, 若非以多报少, 将何补苴亏缺, 此其说二也。台地依山沿海, 所有田园, 并无堤岸保障, 海风稍大, 咸水涌入, 田园卤浸, 必俟数年咸味尽去之后, 方可耕种, 若非以多报少, 何以抵纳官粮, 此其说三也, 台郡土脉炎热, 不宜用肥, 两三年后, 力薄寡收, 便须荒弃两年, 然后耕种, 若非以多报少, 焉能转换办公, 此其说四也。佃丁系漳、泉、潮、惠客民, 因贫地宽, 可以私垦, 故冒险渡台, 设使按亩清查, 以租作粮, 伊等力不能支, 势必各回原籍, 以致田园荒废, 额赋虚悬, 此其说五也。夫田粮之欺隐若此, 其所以致此欺隐而难以清厘者又若此, 宜作何变通, 以除欺隐之弊?海疆至大, 与内地不同, 臣等愚昧, 不敢轻议, 谨据实奏请圣裁。2 不用说尹秦对于台湾这种欺隐田地、赋税不清的现象束手无策, 即使是这一奏疏上报于雍正皇帝, 最后的结果也是不了了之。台湾民间开垦的土地日益增多, 而私下隐瞒不纳税的土地也随之日益增多。《诸罗县志》、《淡水厅志》的作者甚至把这种民间隐瞒田产的行为说成是固海疆捍外圉的保障之一, 该县志云: 台赋甚重, 民不觉其病者, 新垦田肥, 载长补短, 虽输赋加倍, 地力有余。此在国家为漏卮, 在小民为遗利, 不可以此登版籍, 宜施法外之仁。无论圣漠宏远, 不屑屑岛屿刀锥, 而此邦士民非有蝇头之利, 孰肯远隔重洋, 安土重迁, 处于天尽海飞之地哉?且朝廷宿兵, 岁靡饷至, 岂有求增赋而尽地利之心?其要在抚绥安辑, 固海疆外圉, 为闽、粤、江、浙之屏蔽, 台郡安而四省安也。3 清代台湾地方官府对于民间开垦土地和升科纳赋既然抱有这样的态度, 那么民间大量隐瞒田产和赋税也就不能不成为一种普遍现象。再加上台湾开发之初的认垦制度, 以及民间土地买卖和地权转移现象的频繁发生, 土地业权主人分化为大租主、小租主等多层的角色, 所谓“台地新垦田园未毕升科, ……业户是报垦时出首, 征收代纳不及十之二、三, 官无从稽核。……内地惟正之供, 就田征赋, 悉由田主交纳, 包粮者有禁;而淡水田主所收者谓之小租, 官所征者谓之大租。大租概由业户征收转以纳官, 所收浮于所纳, 每田各带大租若干。业户自有契据, 可以典卖, 实与内地包收包纳同。”4这样就使得民间实际耕种的土地, 与官府每年所据以征收赋税的土地, 几乎成了两种完全不同的概念。地方官府只要能够收到原来册籍上所登载的赋税额, 对于新开垦土地的登记升科并不十分关心。从《淡水厅志·赋役志》中可以看出, 这里的田园旧额是五百二十九顷余 (按:旧额是指雍正年间及乾隆前期的田园额) , 从乾隆二十八年 (1763年) 至乾隆四十三年 ( 1778 年) , 报垦新升科的田园约三百顷, 合计旧额、新升, 淡水厅在册田园为八百三十一顷余。而从乾隆四十三年至同治年间编修厅志时的一百年时间里, 新登记升科在册的田园仅有二十