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雍正朝养廉银制度与廉政 雍正是中国历史上有作为的皇帝之一。在13年的统治下，他进行了大规模的政治、经济和文化改革，为乾隆的“繁荣”奠定了基础。养廉银制度便是其改革措施之一。养廉银制度对清代廉政建设起过积极作用。 一 办公经费支出为如何发放? 雍正继位之初,国家面临严重的财政危机与吏治腐败问题,一面是国库日益空虚,亏空增大;另一面则是地方官吏滥征耗羡,挪亏国库,中饱私囊。据记载,康熙六十一年,户部存银八百万两,而堂司官员侵渔即达二百五十万两。雍正元年,“各省库项亏空,动盈千万”,仅苏州一地,亏空即达六百九十万两。造成亏空的主要原因,便是地方官大肆挪用正赋与滥征耗羡。 “耗羡”,即“羡余”与“火耗”的合称。羡余,大致始于唐开元间,是一种正供之外增加的杂税。火耗则产生于元朝,盛行于明中后期,火耗之征主要有两个用途,其一,用于本色改折时补足散银熔铸为银锭时之损耗;其二,用于支付征解钱粮时所需开支。其征收数量与比例往往由地方官私定,因此,其中弊端严重。 入清以后,清统治者有见于明末火耗征收弊端,曾多次严申“加添火耗之禁”,下令“力减火耗,尽革私征”。然终顺康两朝,火耗私征却从未停止。就其原因大致有三:第一、清初官员俸禄过低,其所入往往不能敷其所出。清制,文官正一品岁银一百八十两(京官另有禄米九十石);正七品岁银四十五两(京官另有禄米二十二石半。详见附表)。这点薪俸在当时条件下,大致只能养家活口。然而外官治理地方,私人支出费用甚多,许多虽系因公所致,但照例却不得动用正项报销,如延请幕宾、置办府亦在邸用器、解送正赋费用、丁忧(奔丧)回家盘费等等。第二、清代地方办公开支甚大,而中央拨给地方的办公经费却十分有限,造成地方办公经费开支的巨大缺口。按《大清会典》记载,清代的地方“官”是指正印宫、佐贰官、首领官(管狱官)及杂职(巡检、驿丞、库大使等),这些人为国家给俸正编人员。以州县为例,正编人员一般不会超过百人,而清代州县实际办公人员“大邑每至二三千人,次则六七百人,至少亦不少三四百人”。这些非国家正编职员,明清称为“胥吏”。郭嵩焘曾说:“明与宰相、太监共天下,本朝则与胥吏共天下”,可见清代胥吏在政治生活中扮演着十分重要的角色。就是这样一群地方政府的办公人员,清中央政府却不为其发薪俸,他们的工资由地方州县长官自行筹措。此外名目繁多的陋规,亦需地方支出。如户部奏销有“部费”,工部土木兴建有“讲分头”,吏部题官调缺、兵部武官任免、刑部刑名诸事又有“打点”、“照应”、“招呼”、“斡旋”等。这些费用每年没有数万两无法开支。为维持正常办公,地方官或挪用正项,或加征火耗,就连一些号称清廉的官吏也不得不在每两田赋中加征二到四分火耗以维持办公经费的正常开支。在康熙看来,“如州县官只取一分火耗,此外不取便称好官”,火耗之禁安能执行?第三、由于耗羡全系州县私征,既无花册报销,也无由单载明分数,限制额外加耗成为一句空话。况且,州县官征收火耗后,将其中一部分以“规礼”形式进献给上司,上司为其下属所掣,利益所在,耗羡之禁自然无法执行。 但是,耗羡之征的确给国家和人民带来了巨大灾难,造成“天下之财,尽没于火耗,是皇上之天下,其财半入于有司”的严重局面,雍正清楚地看到,“历来火耗皆州县经收,而加派横征,侵蚀国帑,亏空之数,不下数百余万”。更为严重的是,耗羡私征严重腐蚀着国家官僚体制,“州县即有耗羡,而上司官员无以养廉,势不得不收州县之馈送”,于是“州县有所藉口而肆其贪婪,上司有所瞻徇而曲为容隐”,地方官沆瀣一气,贪污受贿,盘剥人民,国家统治基础被动摇。改革这一弊端成为历史必然。 康熙六十一年,川陕总督年羹尧、陕西巡抚噶什图就曾提出过耗羡归公的主张,康熙帝以“迹近加赋”之由未予采纳。雍正元年五、六月间,山西巡抚诺岷上奏,“疏请将通省一岁所得耗银提存司库,以二十万两留补无著亏空,余分给各官养廉”。尽管雍正认为这一建议“上不误公,下不累民,无偏少之弊,无苛索横征之扰,实通权达变之善策”,然而一些地方官及中央部分官吏却加以反对,内阁甚至提交了一份“请禁授解火耗”的条呈,“以耗羡为州县应得之物,上司不宜提解”为由加以阻挠。山西布政使高成龄于雍正二年六月又上提解火耗疏,七月,雍正下旨各王大臣、九卿、科等,对高成龄条奏进行讨论,并对各种阻挠意见进行了批评,在雍正支持下,耗羡归公与养廉银制度在全国各地逐步推行开来。 养廉银制度正式推行大致始行于雍正二年。此后不断补充完善,到雍正十三年最后确立。其基本原则是“为官员定养廉之资,为公事留办公之费”。具体做法是”将州县之火耗重者严行裁汰”,并将原由州县私征之耗羡提解归公,收贮于各省司库,从解公之火耗中“酌中量留耗羡抵补无著之亏空”,然后再由各省长官根据下属不同级别、各地事务繁简程度定立分数,从司库提取相当部分作为“养廉银”分发各官,以为各级官员的“