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旅游发展背景下遗产资源管理的争论与出路 1 国内研究现状。在对旅游发展与遗产管理的理论与实践中遭遇了一个客户 在国外的文献中，通常将各种自然景观和景观资源统称为“遗产”，相关旅游研究通常被称为“遗产旅游研究”。这些“遗产”包括国家公园、风景遗址、世界自然和文化遗产，这基本上符合中国最广泛的风景名胜区概念。近年来，在我国旅游发展的背景下，对风景名胜区和世界文化遗产的研究实际上是对旅游发展和遗产管理的研究。 近年来,旅游发展与遗产管理问题成为人们关注的焦点。一方面,风景与遗产地的发展困境迫使经营管理者们进行经营管理的变革,并得到市场力量的支持,但一些负面影响如资源破坏、环境恶化等现象却相伴而生;另一方面,理论界关于政府与市场之间的争论针锋相对,十分激烈,出现了近年来旅游研究领域最热闹的场面,但谁也没有接受谁的观点,理论与实践似乎都陷入了一个僵局。 本文拟在评述近年来国内旅游发展背景下遗产资源管理相关研究的基础上,从公共选择与制度分析的角度提出了旅游发展与遗产管理问题的研究框架与研究方法。 2 “双组”与“规划”的相关研究 从现有国内文献来看,对遗产的研究主要集中在遗产价值认识、遗产资源利用、遗产地游客规律、遗产地旅游影响以及遗产保护与规划方面(陶伟,2002)。随着旅游发展的加快及其伴生问题的增多,关于遗产管理的研究越来越集中在旅游发展与遗产保护的矛盾上,并逐渐形成两种争论主调,即主张移植美国国家公园管理体制的“国家公园”论和主张所有权与经营权分离的“二权分离”论(徐嵩龄,2003),但实质上,这两种争论就是关于遗产资源政府管理模式与市场经营形式的争论,以下分别评述。 2.1 “三权一体”的管理模式 关于遗产资源政府管理模式的争论,总结起来有两个观点:(1)借鉴西方国家的经验,设立国家公园管理局对全国遗产资源实行自上而下的垂直管理,本文简称为“垂直管理体制”;(2)建立多位一体的地方政府来管理遗产资源,本文简称为“属地管理体制”。 垂直管理体制。借鉴美国经验,设立国家公园管理局对全国所有风景名胜区实行自上而下的垂直管理,管理局负责公园的资源与人员管理、日常维护,其所有经费来自国家财政或社会捐助,景区内所有经营项目对外实行特许经营(谢凝高,1995;王莹,1996; 柳尚华,1999; 景奇,秦小平,1999;杨锐,2001)。但现实中,这种方案没有考虑到中国遗产资源的特殊性,如风景区与遗产地内大量居民拆迁与安置问题,面对超凡的旅游压力问题(吴必虎等,2002),以及财政投入不足等现实问题(张晓,2001),也没有考虑到美国的国家公园管理体系也是多样的、变化的(徐嵩龄,2003)。实际上,美国的黄石公园之所以被列入《世界濒危世界遗产名录》就是因为垂直管理体系忽略与周边地域关系处理而造成的(刘红缨,2003)。 属地管理体制。此方案实际上是建设部《风景名胜区管理暂行条例(1985)》第五条所规定的内容:“风景名胜区依法设立人民政府,全面负责风景名胜区的保护、利用、规划和建设。风景名胜区没有设立人民政府的,应当设立管理机构,在所属人民政府领导下,主持风景名胜区的管理工作。设在风景名胜区内的所有单位,除各自业务受上级主管部门领导外,都必须服从管理机构对风景名胜区的统一规划和管理。”该方案的支持者建议取消地方政府对风景与遗产地的直接管理,使景区变成一个小级别的行政单位,把资源保护的职能内在化,将资源所有权、管理权、收益权一体化(张昕竹,2000;魏小安,2002)。这也是实践中用得比较多的一种模式,也的确产生了一定的效果,如峨眉山(郭树声,2001)、泰山(郭树声,1999)、华山(李树民,郭建友,2001)等地。但这种方案优点与缺点也同时存在,一方面,三权一体便于政府统一管理;另一方面,受利益驱动以及政出多头的影响,经营权与管理权的一体化使管理权实际丧失,遗产地内的旅游开发与建设得不到有效约束,造成楼堂馆所滥建,索道、电梯纷纷上马等后果。 2.2 管理权与经营权的分离 针对传统的政府既管理又经营的模式,在实践领域出现了转让经营权,景区经营公司上市等做法,在理论界也提出了“四权分离”说(王兴斌,1999,2002)、“三权分离”说(杨振之,马治鸾,陈谨,2002)、“两权分离”说,以及由此延伸引发的“上市经营”说。此外,还有“特许经营”说、“产权分割”论。但无论是哪一种说法,问题的核心就是管理权与经营权能否分离,产权与使用权能否分割。 关于管理权与经营权能否分离的争论,支持方认为从政企分开的发展趋势来看,经营权与所有权的分离是必然的,但由于遗产资源的特殊性,经营企业必须持有特殊资质(苟自钧,2002;邬爱其,2001),现在有一些景区经营权与管理权不能分离是由于管理问题或者实际的操作问题 (魏小安,2000),有学者进一步认为,风景区行政