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城市发展项目社会评价研究

投资项目是实现社会发展目标的有效手段和主要途径，而项目评价的理论和方法是随着社会发展的需要以及人类发展观的演变而逐步产生和发展的。本文把社会评价界定为与技术评价、财务评价、国民经济评价、环境影响评价相并列的一种独立的投资项目评价方法。社会评价主要应用社会学、人类学、项目评估学的理论和方法，通过系统地调查、收集与项目相关的各种社会因素和社会数据，分析项目实施过程中可能出现的各种社会问题,提出尽量减少或避免项目负面社会影响的建议和措施，以保证项目顺利实施并使项目效果持续发挥。

一、国内外投资项目社会评价发展现状

1．社会评价在国际机构及西方发达国家中的发展现状

世界银行(WB)在1984年就首次要求“社会性评估”应成为世行在进行项目可行性研究工作的一部分，在项目评价阶段，与经济、技术和机构评价共同进行。1985年出版的《把人放在首位》介绍了社会分析在农业农村发展项目设计中的应用。在1997年，社会发展部成为一个独立的部门。2002年8月，世行有了社会分析规范手册，指出了社会评价的五个切入点：社会多样性和性别；机构、角色及行为；利益相关者；参与；社会风险[3]。在20世纪80年代、90年代初，亚洲开发银行(ADB)、日本国际协力银行(JBIC)、英国国际发展部(DFID)、加勒比海发展银行(CDB)、泛美开发银行(IDB)等各自组织建立了社会发展部门，并颁布了社会分析指南。而世界大坝委员会(WCD)的项目评估与决策考虑次序为：社会评价、生态环境评价、经济与财务评价、管理评价、技术评价。

近20年来，西方发达国家对投资项目普遍开展社会评价工作，但是在不同的国家有不同的定义和内涵。美国称之为社会影响评价(SocialImpactAnalysis)，将社会评价纳于环境影响评价的范畴，一般指考虑环境影响评价中的社会方面。美国从1975年开始在对外援助项目中开展社会影响评价，国内项目则是通过1969年通过立法推广的，如美国国家环境政策条例(NEPA,1969)以及12074号行政令“城市及社会影响分析”等。1994年5月，美国就颁布了社会影响评价指南和原则。

2.我国开展项目社会评价的状况

我国在投资项目社会评价方面起步较晚，始于20世纪80年代末，系统进行项目的社会评价研究始于90年代初。1986～1996年，在联合国开发计划署(UNDP)和英国国际发展部(DFID)的资助下，中外专家组成了“投资项目社会评价课题组”，完成了《投资项目社会评价理论与方法》和《投资项目社会评价指南》两项成果，这标志着我国投资项目社会评价工作进入了起步阶段。2002年1月，原国家发展计划委员会办公厅发布由中国国际工程咨询公司组织编写的《投资项目可行性研究指南》，第一次将社会评价作为中国投资项目可行性研究的重要组成部分，解决了社会评价在投资项目评价体系中从“无”到“有”的问题。2007年5月，国家发改委发布的《项目申请报告通用文本》，正式将社会评价作为企业项目申请报告的必报部分。当前，社会评价应用于的项目主要有两类：（1）国内大型工程项目，如三峡工程、南水北调以及奥运会场馆建设前期都进行了项目社会评价，进行社会评价的项目正在迅速增加；（2）世行、亚行等国际金融机构贷款项目。

二、城市发展项目的特点

城市发展项目是在城市建成区、规划区范围内进行的各类建设项目，包括供水、排水、防洪、电力、道路、通讯、机场、轨道交通等各类城市基础设施建设，城市文化、教育、医疗、体育等公共设施，城市绿化、环境、卫生、停车场等公共场所，商业设施、办公设施、住宅等城市房地产开发，工业企业和经济技术开发区建设，旧城区更新和危旧房改造建设等各类城市项目。城市发展项目涉及对城区土地资源利用、人口分布、经济布局、功能区划分的重新调整和安排，涉及资源、生态、环境、经济、社会、历史、文化、政治诸因素，可能导致不同利益主体间的社会矛盾与社会冲突因素纷繁而复杂。因此，深入探讨城市发展项目的特点，是有针对性的开展城市发展项目社会评价的第一步。

1、旧城区更新改造与城市向外拓展同步进行，征地拆迁不可避免

在我国，城市发展大多采用以老城为中心的拆旧建新（旧城改造）和向外扩张同步进行的方式。城市发展过程也是将城市近郊区农田开发成为城市建设用地的过程。城市建设包括老城区的建设和在新增建设用地上的新城区建设。因此，不可避免地造成大量农村土地征收和城市及郊区居民房屋拆迁的活动。

2、政府同时兼顾管理者和投资者的双重角色

在社会主义市场经济体制建立的过程中，政府作为社会经济和社会活动的管理者，除了宏观调控和管理的职能外，还要履行为全社会提供公共产品和服务的职责。在投资领域，除了通过法律、法规、规划、政策等手段对非政府投资进行调控和管理外，政府还要保持公益性、基础性等公共项目的直接投资，即作为直接投