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碳排放权交易管理进入制度化规范化程序化阶段
国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员常纪文;国务院发展研究中心资源与环境政策研究所气候政
策研究室主任、研究员李继峰
发布时间:2024-02-26
暂行条例的出台对于加快建设应对气候变化法律法规体系,促进应对气候变化及碳减排工作的法治化,具有突破性
意义。我们相信,先进的立法理念、周全的适用范围、严谨的监管体制、系统的法律制度、有效的法律机制和严格的法
律责任设计,对于有序活跃碳排放权交易市场、促进碳排放权交易管理的制度化、规范化和程序化,具有重要的促进作
用。
近期,国务院常务会议审议通过《碳排放权交易管理暂行条例》(以下简称“暂行条例”),标志着碳排放权交易
管理进入制度化、规范化、程序化阶段。因牵涉广大重点排放企业碳排放的权利义务设置,事关中国碳市场的发展壮大
和中国碳市场管理制度的改革完善,暂行条例的起草过程和最终发布受到国内外相关方面的广泛关注。
暂行条例的出台是全面规范碳交易管理、促进应对气候变化和碳达峰碳中和工作的法治需要
2018年的机构改革建立了新的应对气候变化监督管理体制。为了携手各国共同应对全球气候变化,我国于2020年9
月宣布了与碳减排有关的碳达峰碳中和目标。为了有序实现碳达峰碳中和目标,必须加强应对气候变化及其中的碳达峰
碳中和法制建设。由于我国尚未出台应对气候变化及推进碳达峰碳中和的综合性法律法规,现行的《环境保护法》《大
气污染防治法》等生态环境法律法规也没有系统规定应对气候变化及推进碳达峰碳中和的监管体制、制度和机制,为了
一些急迫开展的工作,可以针对具体的工作率先制定专项行政法规或者部门规章。在碳减排工作中,碳排放权交易被国
际证明为一种有效的碳减排市场工具,为此我国在试点的基础上于2021年7月启动了全国统一的碳排放权交易市场。
2018年机构改革后,为了促进我国碳排放权交易及管理的规范化,生态环境部于2020年12月制定《碳排放权交易
管理办法(试行)》,并于2021年5月发布配套的《碳排放权登记管理规则(试行)》《碳排放权交易管理规则(试
行)》《碳排放权结算管理规则(试行)》等规范性文件。但是,由于这些规范性文件的法律位阶低于法律和行政法
规,在实施中会出现一些困难。因此,有必要制定一部专门的、层次更高的碳排放权交易管理行政法规。
制定碳排放权交易管理行政法规须有立法依据。《立法法》第72条规定,国务院根据宪法和法律,制定行政法规。
行政法规可以就下列事项作出规定:(一)为执行法律的规定需要制定行政法规的事项;(二)宪法第89条规定的国务
院行政管理职权的事项。而《宪法》第89条规定国务院行使职权中的“生态文明建设”包含应对气候变化工作,应对气
候变化工作包含碳达峰碳中和工作,碳达峰碳中和工作包含碳排放权交易管理工作。按照这一逻辑,国务院有权依据
《立法法》第72条和《宪法》第89条的职责规定,针对碳排放权交易管理制定行政法规。在这个背景下,暂行条例的制
定,对于形成各方参与、各方负责、权责匹配的碳排放权交易法治格局具有重要的保障作用,并为碳排放权交易相关的
民事纠纷和行政纠纷的司法解决奠定了坚实的法制基础。
暂行条例的制度化、规范化、程序化呈现诸多亮点
暂行条例全文共33条,规定了立法目的、适用范围、坚持的原则、部门职责、全国碳排放权注册登记机构和全国碳
排放权交易机构的职责、碳排放权交易覆盖的温室气体种类与行业范围及产品、交易主体与禁止交易主体、监管制度与
机制、社会参与和监督、法律责任等内容,实体性规范和程序性规范相互支持,确认机制与鼓励、促进、限制、禁止、
制裁机制并存,体现了对碳排放权交易管理的制度化、规范化、程序化。总体来看,与《碳排放权交易管理办法(试
行)》相比,暂行条例呈现了如下几方面的亮点。
一是在规范主题方面,暂行条例在确认碳排放权交易民事行为属性的基础上,围绕碳排放权的主体、内容、行使及
公权如何适度介入开展有效监管等主要事项上开展条例的规范设计。碳排放权作为民事权利,其依法行使包括排放温室
气体、碳排放权购买、碳排放权出售、碳排放权封存、碳排放权灭失、碳排放权抵押等行使方式。其中,碳排放权购买
与碳排放权出售即碳排放权交易是最主要的民事权利行使方式。按照暂行条例第15条的规定,为了确保碳排放权以协议
转让、单向竞价或者以符合国家有关规定的其他现货交易方式规范、有效地行使,监管部门有必要利用公权针对特
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