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公共管理与公共服务用地基准地价评估

探析

摘要：随着我国市场经济的发展、土地使用制度改革的不断深化，当前社会

资本正以特许经营、PPP融资等不同形式逐步进入公共设施投资领域，这客观上

要求改革这些用地的供地政策，将其逐步纳入有偿使用范畴，不断扩大国有土地

有偿使用范围。为更大程度上发挥市场配置土地资源的决定性作用，促进节约集

约用地，国土资源部等八部委联合印发的《关于扩大国有土地有偿使用范围的意

见》(国土资规[2016]20号)和《国土资源部办公厅关于加强公示地价体系建设和

管理有关问题的通知》(国土厅发[2017]27号)明确要求各地建立公共服务项目基

准地价体系。但由于公共设施门类多样，用地构成复杂，不同类别土地利用方式、

收益能力、市场供需、地价空间分异规律等存在较大差异，而且其具有公共物品、

准公共物品属性，导致公共服务项目用地存在土地市场交易零星、土地收益不确

定、土地价格形成非典型性等特殊性。

关键词：公共服务项目用地;土地分类;定级;基准地价

引言

公共管理与公共服务用地是城市形成与发展的基础，为城市健康有序的发展

提供物质基础和精神保障，为人们提供舒适的居住环境，为改善城市生态条件提

供良好的自然环境，营造一种人与社会、人与自然统一、和谐的氛围，在控制城

市规模、合理规划城市发展等方面发挥重要的作用。

1公共服务项目用地特点

(1)多为公共服务或民生保障或城镇基础设施建设领域，其用地具有显著的

社会效益和生态效益，具有正外部性。(2)市场价值的隐含性。其用地一般不直

接创造经济价值或者收益很小或无收益，收益有的很难直接界定。有的项目有垄

断收益，如机场用地、港口码头用地。(3)政府征收的强制性。国家可以按照法

定程序强制征地用于该类项目建设。(4)该类用地原多以划拨方式供地。出让、

租赁、抵押、作价出资或入股的交易案例少。

2公共服务项目用地基准地价体系建设的现状

2.1公共服务项目用地类型，地类划分标准现状

公共服务项目用地类型多样，地类划分标准多样,大致存在以下情形：一是

主要针对公共管理与公共服务用地、交通运输用地等一级类建立大类用地基准地

价体系；二是主要以《土地利用现状分类》二级类为主，建立多个不同类别细分

用途基准地价体系，如区分机关团体、科教、医卫慈善等不同用地的基准地价，

等等；三是基于土地市场管理现实需求建立个别类别的基准地价体系。同时，在

用地归类上，由于相关用地标准、管理政策在用地分类上的不一致，各地公共服

务项目基准地价在具体用地分类方式、用地含义或适用范围等方面存在巨大差异。

综合来看，大多数城市是以《土地利用现状分类》确定的二级类为基础，通过地

类适当归并或细分后加以确定，但具体的归并、细分则存在较大差异，如广州市

区分偏向公共服务类和偏向基础设施类二个类别建立公共管理与公共服务用地基

准地价体系；部分城市以《城市用地分类与规划建设用地标准》进行用途归类；

部分城市结合地方出台的土地用途分类管理政策或产业用地管理分类目录加以建

立；也有少数城市如北京市2014年基准地价中的用途修正系数采用列举法加以

描述或归类。

2.2公共服务设施现状

公共服务设施作为一种公共资源所具有的公共产品、准公共产品的本质属性，

决定了不同类别公共服务项目在地价形成、影响机制、收益水平、地价空间分异

特征等方面具有一些共性特征，在土地市场不发达、市场地价分异不明显的情况

下，按照公共服务项目大类用途建立基准地价体系具有一定的合理性、可操作性，

也能避免因公共服务用地类型复杂导致基准地价成果应用适用难题等问题。但由

于公共服务用地门类广泛，不同类别无论在土地利用强度、利用方式、市场供需、

收益能力还是在地价空间分异特征上均存在较大差异，简单统一的大类用途基准

地价体系又难以客观精准反映不同类别用地的实际地价状况，因此各地实践中更

多倾向于建立对应于二级分类的细化用途基准地价体系，但也导致地价体系过于

繁杂混乱、用地分类不统一、地价管理不规范、编制过程不够科学等问题。

2.3基于对公共服务项目地价形成、影响特征的认识现状

基于对公共服务项目地价形成、影响特征的认识，笔者认为公共服务项目用

地基准地价体系构建应按照“规范性与灵活性相结合、刚性管理与适度弹性相结

合”的原则，重点构建区分公共服务类用地与基础设施类用地两个不同类别、以

级别价为核心、四大地类全覆盖的公共服务项目基准地价的规范化成果体系，在