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公共管理视角下的公共政策

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20世纪80年代以来，面对政府规模的扩大、财

政经济压力的加剧、社会问题和政府不可治理性的増

多，以及官僚主义和腐败现象的泛滥，西方国家纷纷

开始了大规模的政府再造运动。政府管理的运作方式

亦发生了相应的变化，即由传统的、官僚的、层级节

制的、缺乏弹性的公共行政，向以市场为导向的、能

够因应变化的、富有弹性的公共管理转变。这种变革

意味着建立在正式官僚制、政治与行政二分法和最佳

工作方式基础上的公共行政模式已经过时了，己经被

一种建立在经济学和私营部门管理基础上的公共管理

范式有效取而代之111。公共行政产生于19世纪末20

世纪初的西方，其最重要的理论原则是政治一行政二

分法与韦伯的官僚制。尽管公共行政是公共部门中持

续时间最长且最为成功的理论，但它现在正被公共管

理取代。因为与公共管理相比，公共行政有许多不足

之处：其一，理念与社会相脱离，导致在社会管理中

缺乏一种理性的公民自治机制和柔性灵活的管理方

式，使得公众很难通过协商手段自主化解社会矛盾与

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冲突;其二，公共行政完全建立在技术理性基础之上，

在社会管理中重管轻理，重制度，轻观念，无视人的

主体性和能动性。尤其是在实施公共事务过程中过分

压抑人性，只把人当作执行意志、政策和命令的工具，

缺乏必要的人文关怀、道义正义的因子，抹杀了人性

中的利己利他动机，限制了公共行政的视野和活力;

其三，公众无力通过自主行使监督权来改变公共决策

不合理的现状，使得大量公共决策完全由政府完成，

公众只是偶尔被纳入到这一公共权力的循环之中，导

致公共行政背离了自然权利法则和公共组织的公共性

要求，完全偏离了有关公共目的和目标的言辞。

公共管理范式是在对公共行政反思的基础上提出

来的，主要希望在社会管理过程中通过引入经济人假

设理论和复杂交换范式，力图用市场中的竞争关系、

契约关系、服务购买关系等社会机制，在社会的管理

中实行混合式的交叉管辖和权威分散的组织安排，把

公众的偏好和价值追求作为提供公共产品的惟一依

据，试图从公共决策规则与组织形式的高度上彻底改

造传统的官僚行政体制，以实现社会管理中效率与公

平的统一。

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公共管理范式的提出，使得社会治理的理念与制

度发生了巨大的变革，具体表现为：其一，政府职能

的重新定位，有意识地改变行政组织的结构、功能和

行政人员的行为，强化经济调节、市场监管以及社会

管理的功能，努力塑造服务型、责任型、法治型的开

明政府，切实解决政府在社会管理当中“越位”“错位”

和“缺位”等问题;其二，注重观念更新，贯彻以民为本

的精神，通过不断发展非政府、非营利性组织方式，

起到加强社会力量的作用，用分权式管理取代高度集

中的科层结构，最终实现社会管理主体的多元化和公

民自治，建立政府、市场、社区三足鼎立的公民社会;

其三，强化政府为公众服务的意识，视公众为顾客，

关注他们的需求，倾听他们的呼声，向公众提供优质

的公共产品，构建社会公共服务体系;其四，在压缩开

支、销减政府规模的过程中，通过强调对私营部门管

理方法、技术和风格的吸收和运用，在公共部门中引

入竞争机制和企业精神，降低管理成本提高政府部门

的竞争能力121(PS9)。与公共行政相比，公共管理抛

弃了逻辑实证主义的方法论原则，也放弃了公共行政

所谓的“价值中立性”原则，突出公民的权利主体地位，

强调政府的责任意识和服务作用，主张建立新的协和

式组织管理模式。公共管理这种新的社会治理方式体

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现在政府既是社会管理者，更是社会责任者与服务者，

而实现公共利益最大化是它的终极管理目标。公共管

理这种新型的社会治理范式，既是一种权力非中心、

主体多元化的复合型社会管理机制，也是一种交叠管

辖与权威分散的多组织