央地事权理论下我国地方金融监管权配置研究.pdf

内容摘要

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自世纪年代起，我国金融业务发展迅速，各种金融监管措施纷纷出台。

在此过程中，中央政府逐步将金融监管的职权“下沉”，地方政府开始对本地的

金融业务负有一定的监管职责。1993年，国务院颁布《关于金融体制改革的决

定》，强化中央监管机构的权力，地方政府的金融监管权开始受到限制。由于地

方政府的金融监管权被逐渐“收紧”，无法对地方金融活动进行高效管理，为维

护金融秩序的稳定，中央政府又开始逐渐下放金融监管权。经过多年的探索，我

国初步形成了以中央为主、地方为辅的纵向的监管体制。但是能否把金融监管权

力下放给地方政府在法律上仍然存疑。因此，对于是否应当以及如何赋予地方政

府金融监管权、如何协调金融监管权在中央和地方政府之间划分等问题有待进一

步研究。

本文除了引言和结语，共分为四个部分。

第一部分，地方金融监管权配置的理论基础——央地事权划分理论。事权

是指政府的职责范围。学界认为，中央政府和地方各级政府之间的关系可以归类

为为“委托代理”关系、“博弈”关系，还有学者提出“公共产品层次”理论，

认为不论央地政府之间的关系为何，属于地方的公共产品应该由地方政府提供。

稳定的金融环境和金融秩序是重要的公共产品，基于中央和地方政府行政职权范

围分工，地方政府对本辖区范围内的金融事务行使监管权力具有理论上的正当性

和必要性。基于事权的定义，金融监管权系属事权。在配置金融监管这一事权时，

需要协调央地政府之间利益冲突，保证政府的履职效率，使金融监管权得到优化

配置。

第二部分，我国地方金融监管权历史沿革及现状。我国地方金融监管权的历

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史沿革可大致分为三个阶段。第一阶段是世纪年代到年，在这一阶

段，中央忙于探索建立分业金融监管体制，对地方金融事务鞭长莫及，地方政府

由此在夹缝中获得了金融监管权；第二阶段是1993年到2017年，1993年国务

院颁布《关于金融体制改革的决定》，地方政府的金融监管权限开始受到限制。

为了获取经济资源，地方政府开始进行自我管理体制的探索，2002年在上海成

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立金融办，其他地方政府纷纷效仿跟进，逐步形成了自成一体的地方金融监管模

式。第三阶段是2017年至今，中央政府再次肯定金融监管权下放至地方政府的

必要性。2017年设立了金融稳定和发展委员会，以协调中央和地方金融监管权

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的配置和运行。年月日开始实施的《防范和处置非法集资条例》则明

确规定了中央和地方政府在防范和处置非法集资活动中的职责。

第三部分，我国地方金融监管权配置存在的法律问题。我国地方政府的金融

监管权在“上收”和“下放”中反复，源于上位法的缺失。中央与地方金融监管

权的划分与协调问题也没有明确的界定标准，导致中央政府和地方政府的金融监

管信息共享困难。此外，地方政府在金融活动监管权力有限，只负责诸如市场准

入和基本风险控制等事宜。各级政府之间金融监管权配置混乱，地方政府各自为

政，跨行政区划的金融活动出现监管不能和过度监管现象。在互联网经济等新型

经济发展的当下，传统的金融监管权配置模式面临挑战，系统性金融风险更容易

产生。基于以上问题，我国的地方金融监管权的配置有待进一步理清和完善。

第四部分，我国地方金融监管权制度完善建议。在考察美国、日本和德国关

于央地金融监管权力配置的做法后，可以对完善我国相关制度提供参照。为实现

我国地方金融监管权的有效配置，首先，要从在法律层面赋予地方政府金融监管

权，使地方政府的监管有法可依。其次，要合理配置地方各级政府的金融监管权，

使地方政府的金融监管权力和其承担的风险处置责任相匹配，建立科学的央地金

融监管权的衔接和配套制度，形成良好的协调机制。最后，要更新地方金融监管

权的配置理念，使我国的金融监管体制能够及时回应社会现实，在央地金融监管

权合理配置的前提下，保障市场经济稳步发展。

关键词：事权划分理论；地方政府；金融风险；金融监管权

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