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发改委正式下发PPP项目指导意见和通用合同指南

各省、自治区、直辖市及计划单列市、新疆生产建设兵团发展改革委：

为贯彻落实《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的的指导意见》（国

发〔2014〕60号）有关要求，鼓励和引导社会投资，增强公共产品供给能力，促进调结

构、补短板、惠民生，现就开展政府和社会资本合作提出如下指导意见。

一、充分认识政府和社会资本合作的重要意义

政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供

给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险

分担及长期合作关系。开展政府和社会资本合作，有利于创新投融资机制，拓宽社会资本

投资渠道，增强经济增长内生动力；有利于推动各类资本相互融合、优势互补，促进投资

主体多元化，发展混合所有制经济；有利于理顺政府与市场关系，加快政府职能转变，充

分发挥市场配置资源的决定性作用。

二、准确把握政府和社会资本合作的主要原则

（一）转变职能，合理界定政府的职责定位。开展政府和社会资本合作，对转变政府

职能、提高管理水平提出了更高要求。政府要牢固树立平等意识及合作观念，集中力量做

好政策制定、发展规划、市场监管和指导服务，从公共产品的直接“提供者”转变为社会资

本的“合作者”以及PPP项目的“监管者”。

（二）因地制宜，建立合理的投资回报机制。根据各地实际，通过授予特许经营权、

核定价费标准、给予财政补贴、明确排他性约定等，稳定社会资本收益预期。加强项目成

本监测，既要充分调动社会资本积极性，又要防止不合理让利或利益输送。

（三）合理设计，构建有效的风险分担机制。按照风险收益对等原则，在政府和社会

资本间合理分配项目风险。原则上，项目的建设、运营风险由社会资本承担，法律、政策

调整风险由政府承担，自然灾害等不可抗力风险由双方共同承担。

（四）诚信守约，保证合作双方的合法权益。在平等协商、依法合规的基础上，按照

权责明确、规范高效的原则订立项目合同。合同双方要牢固树立法律意识、契约意识和信

用意识，项目合同一经签署必须严格执行，无故违约必须承担相应责任。

（五）完善机制，营造公开透明的政策环境。从项目选择、方案审查、伙伴确定、价

格管理、退出机制、绩效评价等方面，完善制度设计，营造良好政策环境，确保项目实施

决策科学、程序规范、过程公开、责任明确、稳妥推进。

三、合理确定政府和社会资本合作的项目范围及模式

（一）项目适用范围。PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公

共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、

铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项

目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以

及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设。

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（二）操作模式选择。

1.经营性项目。对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项

目，可通过政府授予特许经营权，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营—

移交（BOOT）等模式推进。要依法放开相关项目的建设、运营市场，积极推动自然垄断

行业逐步实行特许经营。

2.准经营性项目。对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的

项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设—运营

—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）等模式推进。要建立投资、补贴与价格的协

同机制，为投资者获得合理回报积极创造条件。

3.非经营性项目。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的

项目，可通过政府购买服务，采用建设—拥有—运营（BOO）、委托运营等市场化模式推

进。要合理确定购买内容，把有限的资金用在刀刃上，切实提高资金使用效益。

（三）积极开展创新。各地可以根据当地实际及项目特点，积极探索、大胆创新，通

过建立合理的“使用者付费”机制等方式，增强吸引社会资本能力，并灵活运用多种PPP模

式，切