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镇级财政国库集中支付管理面临的困境及对策探讨——以佛山市南海区M镇为例

2014年10月，财政部发布《关于乡镇国库集中支付制度改革的指导意见》，对乡镇国库集中支付提出分类改革指导，以促进改革实践的全国覆盖。M镇国库集中支付管理改革是2015年下半年省市区财政全面推行的财政改革之一，至今已经有五年了，本文主要探讨镇级财政国库集中支付管理面临的困境及对策（以M镇为例）。

一、M镇级国库集中支付管理的现状

M镇在不改变原预算单位的预算管理权、资金所有权、资金使用权和会计核算权的基础上，按照“一级政府一级财政”的模式实施国库集中支付制度改革。即镇财政资金缴拨以国库集中收付为主要形式，财政资金直接支付到商品和服务供应者或补助对象，不再是财政拨款到预算单位实有资金账户，再由预算单位支付到商品和服务供应者或补助对象。

（一）账户体系

2016年，M镇通过公开招标，建立了国库单一账户体系，确定代理银行、零余额账户和代管资金财政专户。

1．国库集中支付清算账户（代理国库）。确定中国农业银行股份有限公司南海M支行为M镇财政国库集中收付业务代理银行。用于记录、核算和反映由镇财政管理的各项财政收入和支出，并与镇财政局（国库支付中心）或预算单位的零余额账户进行清算。

2．镇财政零余额账户。由镇财政局以“佛山市南海区M镇国库支付中心”为户名，在中国农业银行股份有限公司南海M支行开设财政局（国库支付中心）零余额账户，用于财政直接支付到商品和劳务供应者或最终收款单位，并与镇国库集中支付清算账户清算，做到日终零余额管理。由于南海区镇街一级财政没有对应的人民银行分支机构，因此，镇街财政国库集中支付改革比上级国库集中支付业务要额外多了设置国库存款账户（清算户）这一业务。

3．镇预算单位零余额账户。由镇预算单位按照镇财政部门的要求在代理银行以预算单位名称开设，用于财政授权支付，并与国库集中支付清算账户清算，做到日终零余额管理。

4．镇代管资金财政专户。以“佛山市南海区M镇财政局”为户名，在广东南海农村商业银行股份有限公司M支行开设1个M镇代管资金财政专户。用于管理核算由镇财政代管的预算单位资金、村级资金、保证金等，对不同性质代管资金实行分账核算。

（二）系统研发

确定流程，研发国库集中支付核算软件系统。在贯彻厉行节约精神，不影响改革成效的前提下尽量降低改革成本，结合M镇实际，充分研究讨论确定直接支付、授权支付及特殊业务的具体操作流程，理清明晰预算单位、财政局（支付中心）、镇财政局、镇领导、银行等各层级单位的权限职能，为软件开发打下了坚实基础。M镇在既充分运用结合国库集中支付电子化管理有关要求，又避免系统重复建设和资源浪费的前提下，在依托原南海镇（街）公共财政管理系统的基础上，部署国库集中支付管理信息系统，即对M镇执行国库集中支付制度开展的各项工作进行分类和归纳，并以模块化、流程化的形式反映所有支付工作，增加国库集中支付模块，做到单位的预算指标、出纳申请财政资金、使用资金、财政资金清算、会计记账等数据全方位实时传输。后来又不断完善系统，增加公务卡模块、动态监控模块，实现了财政资金安全高效。

（三）人员配置

定员定岗、组建国库支付中心。在南海区编办下发文件确定国库支付中心的设置规定后，M镇财政局结合上级办公用房的要求及本局实际，成立镇财政国库支付中心。结合预算单位授权支付的业务实际，单位出纳员工作回归单位。从镇财务结算中心抽调两人，与镇财政局业务人员组成国库支付中心工作人员。国库支付中心设主任一名，出纳员两名，审核员两名，会计员一名，明确各自的职责分工。

M镇按照区、市、省财政部门统一部署，积极采取有效措施，攻坚克难，大力推进国库集中支付改革，取得了明显成效。在2016年年底，M镇财政对各预算单位基本上实行国库集中支付，覆盖率100%。2016年，国库集中支付支出资金达15.48亿元，其中直接支付笔数4568笔，金额15.17亿元；授权支付笔数3129笔，金额0.31亿元。而到2020年国库集中支付支出资金则达35.04亿元（财政支出口径为列入本级财政预算的财政支出，含一般公共预算资金、政府性基金预算资金、国有资本经营预算资金），其中直接支付笔数6561笔，金额29.78亿元；授权支付笔数21352笔，金额5.26亿元。公务卡发卡数1718张，刷卡笔数18657笔，刷卡消费额2581万元。全面提升财政资金支付效率，进一步规范了政府收支行为，加强财政监督。

二、存在问题

（一）集中支付未能实现全流程无纸化管理

截止2020年，南海区各镇街仍未能实现集中支付全电子化管理，镇街和省市区的财政系统未能互联互通，未能实现支付流程无纸化管理。并且由于南海区镇街一级财政没有对应的人民银行分支机构，镇代理国库银行为同一银行，代理银行一直未有系统监管财政授权支付额度，存在监管不到位的风险