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流动人口医疗保障的三大问题

流动人口主要指离开家庭地区半年以上的人口，也指制度上改变参与类型的人口。根据2010年第六次全国人口普查数据，全国跨乡镇流动人口为2.6亿，跨县区流动人口为2.2亿。实现全民医保，流动人口是“拦路虎”。流动人口医疗保障主要存在三个问题:没有参保、间断参保和重复参保。首先，部分流动人口没有参保。在非正规部门就业的流动人口，从来都是世界各国推行社会医疗保险难以覆盖的对象。其次，流动人口间断参保。在新就业地，流动人口以前的参保年限自动“清零”，不能连续参保，影响了流动人口享受医保退休待遇。第三，流动人口重复参保。三大基本医疗保险在实际运作过程中实行强制或半强制参保，加之城镇居民医疗保险有意吸收中小学生来降低基金风险，出现不少重复参保现象。这三大问题源于社会医疗保险体制的缺点和中国特有的体制缺陷，对实现全民医保形成三大挑战。

1不包括保险

城乡居民医保覆盖率低

2009年末，全国参加城镇基本医疗保险（包括职工医保和居民医保）的人数为4亿，新农合为8.3亿，城乡居民参保率超过90%。但是，流动人口的医疗保障覆盖率比较低。从城镇医保体系看，2009年度全国农民工总量为22978万人，有城镇基本医疗保险的仅占18.87%O从农村医保体系看，2008年中国卫生服务总调查数据表明，85%的农村外出务工人员参加了新型农村合作医疗。

这一制度的根源

.1有效参加流动人口医保的人群

城镇职工基本医疗保险最初以户籍人口作为目标人群，流动人口被排斥在外。随着城镇职工基本医疗保险的扩面，允许与城镇用人单位签订劳动合同或建立稳定劳动关系的流动人口参加城镇职工医保。然而，只有少数流动人口有资格参加城镇职工医疗保险，大多数流动人口仍然被排斥在外。城镇居民医疗保险也以户籍人口为目标，流动人口也没有资格参加这一险种。本来新农合最适合流动人口，但不少流动人口却因返乡报销困难而拒绝参加新农合。大量流动人口，尤其是农民工，既没有参加输入地的城镇医疗保险，也没有参加输出地的农村医疗保险，形成医疗保障的盲点。

非正规就业的障碍

长期以来，户籍制度吸引了人们的注意力，大家认为只要参保资格和户籍脱钩，流动人口医疗保障的问题就迎刃而解。但是，随着户籍制度的改革和参保资格条件的放松，非正规就业的障碍又浮出水面。社会医疗保险以劳动者为核心，以就业和收入为基础缴费，实现社会互助共济和普遍覆盖。这要求税收或社保部门具备甄别及计算个人应缴费用的能力，能够监控劳动收入并且扣减保费。发展中国家往往存在庞大的非正规部门

参保意愿降低

流动人口大多是经过健康自我选择的人群，患病风险较低，一些青壮年不愿意参加医保。加之流动性大，在某个统筹区域内患病的可能性就更小了，这进一步减弱了流动人口投资于医保的意愿。这是自愿性医疗保险存在的基本问题，只有实行强制性社会医疗保险，才能解决这个问题。

干预和政治影响

1参保单位的就业能力和流动人口

一是流动人口参加新农合。到城镇季节性打工的农村人口，或者频繁流动于乡村和城市之间的农村人口，他们不打算在生活成本高昂的城市定居，适合参加新农合。相比城镇职工基本医疗保险一年高达千元的缴费，新农合一年只有几十元的缴费对于低收入的流动人口非常有吸引力。但是，流动人口参加新农合也面临一些挑战，最大的挑战就是他们进城期间的医疗费用难以即时报销并且补偿比较低。这导致那些常年在外并且返乡需要长途跋涉的流动人口转而寻求城市的医疗保险。

二是流动人口参加城镇基本医疗保险。在城镇永久居住或长期活动的流动人口，他们收入高，工作、居住稳定，适合参加城镇基本医疗保险。面对农民工医保问题的挑战，中央和地方实施了一系列政策和创新，旨在将农民工纳入城镇医保体系。劳动和社会保障部于2004年出台了《关于推进混合所有制企业和非公有制经济组织从业人员参加医疗保险的意见》，明确要求各地劳动保障部门把与用人单位形成劳动关系的农村进城务工人员纳入医疗保险范围。2006年3月，国务院发布《关于解决农民工问题的若干意见》，要求各统筹地区建立大病医疗保险统筹基金，重点解决农民工进城务工期间的住院医疗保障问题。据此，各地纷纷建立了农民工住院医疗保险。

2009年国务院《医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009—2011年）》指出，要积极推进城镇非公有制经济组织从业人员、灵活就业人员和农民工参加城镇职工医保。参加城镇职工医保有困难的农民工，可以自愿选择参加城镇居民医保或户籍所在地的新农合。加之上海、成都针对农民工独立设计的“综合保险”，深圳的“劳务工合作医疗保险”，以及以北京为代表的“农民工住院医疗保险”

流动人口医疗保障现状

2009年，中共中央、国务院在《关于深化医药卫生体制改革的意见》中明确了中国医