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生活垃圾焚烧发电项目建设期履约监管研究

【摘要】：介绍了对建设期履约监管的认知，分析了其必要性。归纳了生活垃圾焚烧发电PPP/特许经营项目在建设中存在的问题，总结了监管工作的主要内容，并介绍了监管方式。针对监管实际提出了相应的建议。

1引言

党的十九大报告指出，我国经济已经由高速增长阶段转向高质量发展阶段。在新时代下提高供给体系质量、提升供给主体和产品供给的质量，向质量要效益是做好项目建设的应有之义。在生活垃圾焚烧发电项目等固废类PPP项目/特许经营项目中引入了第三方机构提供建设期全过程履约管理服务强化政府的监管职责，是非常必要和有价值的。

2建设期履约监管的内涵与认知误区

2.1内涵

建设期履约监管很难用一个定义阐明，笔者尝试通过一些特征表述来让读者准确认知。建设期履约监管适用于PPP项目和特许经营项目，监管的对象是项目公司，工作内容以全过程咨询为引领，以合同履约监督为抓手，以合规与审计为保障，落实法律和合同约定的监督责任。将监管职责从“事后管理的结果导向”转变为“事前服务、事中管理的过程控制”，从而提高项目建设质量，实现高质量的公共产品供给。

2.2认知误区

实践中，PPP项目合同/特许经营协议签约后，项目公司如何落实合同/协议的约定，落实到何种程度？政府方是否需要像自己建设项目一样进行“大包大揽”式管理还是“撒手不管”？政府方的监管该怎么管？管到什么程度？基于市场的客观需求，由专业咨询机构提供的建设期履约监管应用而生。由于是新生事物，相关政策法规的约定较少，针对建设期履约监管存在不少误解，通常会问已经聘请了监理单位或造价审计单位，还需要再请履约监管单位吗？

2.2.1建设期履约监管与监理的区别：

建设期履约监管的委托主体只能是政府方，PPP项目/特许经营项目的监理可以由政府委托也可以由项目公司委托。履约监管的对象是项目公司，监理的监督对象是施工单位、安装单位、设备制造商，二者的管理客体不同。履约监管的重点是督促项目公司按照协议承诺落实相关建设内容，监理的重点是督促建安单位落实国家强制性规程。

2.2.2与造价审计的区别：

二者的主要区别在于造价审计是针对项目投资成本进行合理性和合法性审核，从而加强项目成本监审。

2.2.3与项目管理的区别：

PPP项目/特许经营项目的建设单位是项目公司，项目管理是受项目公司的委托代行工程建设管理的职能，因此二者的委托主体不同，管理客体也不同。

3建设期履约监管的必要性分析

3.1政府方角色转变强化监管职责需要

相较于政府投资项目，PPP项目/特许经营项目中建设主体由政府方转变为项目公司，政府方的角色也转变为单纯的“服务员”和“监督员”，不参与项目的具体建设。在实际工作中，PPP项目/特许经营项目的建设期履约监管未得到应有的重视，政府方普遍认为项目的投资和建设职责属于项目公司，只要项目建设进度满足要求，待项目竣工验收合格、进入运营期后，通过与绩效考核结果挂钩进行付费，即可约束项目公司［1］。政府方在项目建设期缺乏对资本金到位、融资进度、质量安全、进度、现场工作协调管理等一系列的监管体系与应对措施。从今年初开始的PPP专项审查，已经说明规范PPP项目/特许经营项目的运作，加强全过程监管是政府的重要职责。

3.2项目复杂专业性高需要专业服务

监管机构缺乏专业性［2］。生活垃圾焚烧发电项目工艺复杂、专业性强，涉及土建、环境、热控、热动、电气等多个专业，政府方监管人员多为行政人员，专业匹配度存在差异，落实监管职责时力不从心。同时作为PPP项目/特许经营项目的履约，政府方监管人员还需要具备一定的PPP相关知识、政策法律、招标采购、工程项目管理、工程造价、金融财税等知识背景和对项目全生命周期进行统筹管控的经验。这对监管团队要求非常高，政府方需要通过内部调派专业人员进入团队加强专业力量，或者聘请专业咨询机构辅助，以弥补政府方专业力量的不足。

3.3项目管理目标不一致需要通过监管进行平衡

在PPP项目/特许经营项目上，政府方更关注项目建设质量和项目产出品质，保障公共利益的最大化，以公益为目的。企业（项目公司）更关注项目的投入与回报，通过项目来获得盈利，以营利为目的。因此在项目建设中，政府与项目公司发生冲突时，需要寻找平衡点，找到双方都可以接受的方案。这是政企博弈的一个关键点，也是建设期履约监管的价值所在。这点在固废处置类的PPP项目/特许经营项目中体现的尤为明显。

3.4项目建设的合规性需要加强履约监管

在项目建设管理过程中，政府方对于项目流程的合规性有着非常严格的要求，而项目公司则会寻求简便快捷的方式去实现项目建设结果，双方往往会在项目合规性上发生争议。规范项目建设，使项目经得起审计、高质量产出，需要加强建设监管。

4生活垃圾焚烧发电项目建设中存在的问