草原生态保护补助奖励逆向效应的生成逻辑及其化解路径.docVIP

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草原生态保护补助奖励逆向效应的

生成逻辑及其化解路径

随着两轮草原生态保护补助奖励（以下简称草原生态补奖）政策落实完成，全国已有12.1亿亩草原通过实施草原禁牧得到休养生息，26.05亿亩草原通过推行草畜平衡得以科学利用，全国重点天然草原牲畜超载率已由2010年的30%下降至2020年的10.09%［1］。2021年9月，依据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》要求，健全有效市场和有为政府更好结合、分类补偿与综合补偿统筹兼顾、纵向补偿与横向补偿协调推进、强化激励与硬化约束协同发力的生态保护补偿制度，促使生态保护者和受益者良性互动局面基本形成。第三轮草原生态保护补奖政策紧跟国家政策导向，补奖资金由上一轮的155.6亿元增加至168亿元。探讨优化草原生态补奖制度，进一步提升政策效能，是关系到我国生态文明制度体系建设和牧区经济社会高质量发展的重大课题。

一、问题的提出

草原生态补奖成为了我国继森林生态效益补偿之后的第二个关乎生态全要素的补偿政策，草原生态保护及修复是该政策的主要目标。政策结果能否实现政策的主要目标，需要对其进行科学衡量。由于草原生态补奖政策评价的复杂性和效果的滞后性，需要对补偿政策效应进行系统研究。目前，学术界围绕草原生态补奖效应评价不一，主要归纳为四类：一是认为草原生态补奖政策对生态保护具有激励效应［2］，激励程度与补奖标准、心理畜载量以及社会资本调节［3］成正相关性。二是认为草原生态补奖政策的实施提高了草原生产力，但未起到增加牧民收入的政策效应，甚至影响牧民经济收入的正增长［4，5］。根源在于补奖资金弥补牧业成本上升的有效性不足［6］，农牧民多面临牧业收益下降的窘境［7］。由此衍生出扩大牲畜量、生态服务商品化等问题。三是认为草原生态补奖政策效应成“倒U型”走向，主要指补奖资金与减畜行为由正向激励逐步转变为反向限制。四是认为草原生态保护补奖产生的政策效应偏离政策初衷，强制性的禁牧与减畜政策忽视了牧民的主观意愿又未考虑其个体差异［8］，可能引致牧户的政策认知偏差［9］，成为影响牧民行为的重要因素［10］。综上所述，政府主导型的草原生态补奖政策显然表现出政策效果的不确定性，已成为政府高度关注的生态文明制度问题。草原生态补奖政策效应与政策目标不完全一致，会引发“逆向效应”。本文从草原生态补奖政策逆向效应的具体表现、生成逻辑及其化解路径三方面进行深刻阐述，以期对逆向效应进行全景式剖析。

二、草原生态补奖逆向效应的具体表现

“逆向效应”概念在金融资源配置、技术创新领域运用较广，泛指政策执行结果与政策预期目标呈现“事与愿违”的现象。在草原生态补奖政策执行过程中也会出现类似情况，本文将其界定为“草原生态补奖逆向效应”，即草原生态补奖政策实际执行效果违背生态保护政策初衷。逆向效应的存在，不仅会导致现状恶化，损害补偿主客体利益，还会衍生出生态、经济及社会方面的负面影响，致使草原生态补奖陷入恶性循环，具体体现在逆向流出、逆向配置及逆向激励等方面。

（一）草原生态补奖资金逆向流出

一是草原生态保护补奖资金流向民生保障。由于草原生态补偿金依据草地面积、类型、畜载量直接拨付给个人，属于短期输血式补偿。基层政府面对生态保护与牧民增收间的冲突更为严峻，存在将生态补奖挪为对牧民的一种经济补偿，借用直接输血式经费补偿替代草原生态系统整体效应的提升。如2021年下半年煤炭价格连涨，某旗县部分牧民（禁牧户居多）向政府提出诉求：“因第三轮草原生态补贴未发暂没钱买煤炭”；还有一些旗县政府担心农牧民挥霍生态补奖资金，直接代替受益者购买大病医疗保险①。该地区政府将生态补偿资金与民生保障、社会救济相混淆，弱化了草原生态补奖资金本身的效能。

二是草原生态补奖资金流向非农牧生计领域。一些半农半牧地区自身现状不具备饲舍圈养的条件，草原生态补奖政策实施以后，大部分农牧民不仅依靠政策性补贴移民到城镇就业；还有一些禁牧户流转草地、卖掉家畜，利用政策补贴将生计转向非农牧业。农牧民生计分化必然带来人力资本、金融资本及社会资本的流出，增加了城镇人口资本存量，减少了农牧区产业的劳动力供给、资金支持与社会化补偿。

（二）草原生态补奖资金逆向配置

逆向配置指草原生态补奖资金配置的结构性失调状态，主要表现在配置对象、配置结果及配置产业三方面。

图1.不同补偿标准下牧户的响应曲线

从配置对象来看，存在着支付意愿与受偿意愿的失调，资金瞄准以支付意愿为基准，忽视受偿者的意愿需求。以2002—2017年内蒙古D旗草原生态补奖政策评估模拟结果为依据（如图1所示）：牧户对生态补偿的心理预期是平均每亩草场补偿7.2元；之后每亩每增加1元，不放牧比例增加22%；若要实现预期95%的禁牧目标，补偿标准应设为10.9元/亩；此后，不放牧比例增幅远低