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公共政策的形成与发展

政策自古以来就有.但古代社会政策往往伴随着君主或政治家的情感意志

而存在,因此,政策不可能作为一门科学而出现

英国着名经济学家凯恩斯于20世纪30年代发表了有名的自由放任的结果,

明确提出政府用公共政策这只看得见的手干预市场经济的新理论,得到资产

阶级政治家的称赞,美国总统罗斯福的福利政策的新政把凯恩斯理论变为现实.

在当时的欧美国家中,尽管人们希望市场这只看不见的手发挥作用,但市场自发

的调节控制功能并不强.因而这就为政府对经济的主导功能的发挥创造了条件.

由于这时政府的干预能力较大,这就吸引了不少思想家特别是政治学家将注意力

集中到政府的政策引导上来.较多的学者讨论了国家、主权、权力与政策的关系.

也有一些政治学家像洛克、孟德斯鸠、卢梭等人,则专门研究过国家的基本政策

问题.也就在这个时期,西方世界发生了新科学技术革命,系统论、信息沦、控制

论以及计算机等一系列新科学技术问世,这就为政策科学提供了必要的科学的理

论基础和先进的技术条件

1951年,美国政治学家哈罗德·D·拉斯韦尔倡议召开了一次多学科学者参

加的公共政策研讨会,会后由他主编出版了政策科学：近来的范畴与方法上的进

展,第一次提出了政策科学的概念,政策科学由此得名

到18世纪中叶,重商主义在资本主义的中心欧洲占据了统治地位.重商主义

的经济学家注重研究和倡导各种经济政策,并确信只要有了好的经济与社会政策,

就可以建立和发展现代国家.即使是亚当·斯密,虽然强调最好的政府是什么也不

管的政府,但他也十分重视政府对政策的制定.在国富论中,斯密提出,应当将国

民生产作为国家经济政策的中心目标,追求最大或最多的“国富”乃是一个国家

必须实行的基本经济政策.

三19世纪中叶自由主义反对经济政策研究

在19世纪中叶,一些资本主义较为发达的国家,市场经济体制已经日益走向

成熟,相当多的原先由政府来承担的经济功能开始让位给市场.与此相适应,在英

国的经济学领域,自由主义学派取代重商主义成为主流思潮.自由主义经济学家

则主张政府放任自流,无为而治,听任市场这只“看不见的手”去调节各种经济活

动.因此,政府不再像以往那样花费财力和人力去积极地研究和制定经济政策.一

些大学的经济学系甚至停开“经济政策”课程.

四19世纪80年代威尔逊与古德诺对公共政策的研究

美国是最早建立公共行政的国家,因而最早对现代意义上的公共政策作出探

索的自然也是美国人.1887年伍德罗·威尔逊WoodrowWilson在政治学季刊第

二期上发表了题为“行政研究”的学术论文.在该篇论文中,威尔从公共政策制定

与执行的角度对政治与行政加以区分.他认为政治制度只负责制定或决定公共政

策,而行政则负责执行公共政策.威尔逊特别强调政治学要关心公共政策的发展,

政治学家应当细心地分析法律、法令的产生与变迁的历史.

在威尔逊之后,对美国公共行政作出重大贡献的公共行政学家是弗兰克·古

德诺FrankJ.Goodnow.他也十分重视公共政策问题.他同意威尔逊将政治与行

政两分开的观点.他认为,政治家依据一定的标准,从各自集团的利益出发制定公

共政策,而行政则是以价值中立的态度去执行公共政策.实际上,古德诺将公共政

策制定过程视为是非理性的过程,而公共政策的执行才是理性的.古德诺与威尔

逊都否认政治学是科学,在他们看来,只有执行公共政策的公共行政才能依据科

学和理性有效地运行.

在19世纪末20世纪初,人们对公共政策的研究或阐述,还只是有关公共政策

的某些方面：比如政策制定的主体,像国家、主权与权力、政府组织等；比如政

策的制定,像法律的制定以及与政策制定有关的问题等；比如政治对公共政策的

影响,像平等、自由、民主与公共政策的关系等.至于对公共政策的本质、效能、

结构、体系、原则、周期等方面的问题还没有成为研究的课题.

五20世纪20年代梅里安倡导的“新政治科学”运动

1921年,美国芝加哥大学教授梅里安CharlesMerriam发起了“新政治科学

运动”,主张运用社会学、地理学、人类学、生物学和统计学的方法与成果来改

造政治学.这一主张在美国政治学界引起了巨大的震动,后来,梅里安被称为行为

主义政治学的开山鼻祖.梅里安对“新政治科学”的倡导,在较大程度上是出于他

对公共政策的关心.他指出,之所以要掀起这股运动,就是要促使人们对政府机构

的运转过程加以明智的控制,从而消除政治运动中的