如果做好基础设施建设城市环境基础设施建设与运营市场化问题调研报告范文.pdf

如果做好基础设施建设城市环境基础设施建设与运营市

场化问题调研报告范文

二、城市环境基础设施建设与运营市场化模式及特点根据私人部门

（在我国主要是指民营企业）的参与程度，国际上将城市环境基础设施领

域的市场化做法分为四种模式：公有公营、公有私（民）营、私有私营、

用户和社区自助模式（相当于我国的市场化分散处理模式）。目前，在我

国东部地区，除了上海有一个正在准备中的垃圾处理私有私营项目（boo

项目：建设－运营－所有）外，其他三种模式均有较成功的实践案

例。（一）公有公营模式公有公营模式主要是指由政府投资建设城市

环境基础设施，设施运营由公有企业（包括国有、地方和集体企业）实施

企业化管理，也可以通过服务合同或管理合同形式允许民营企业准入设施

的运营。1.事业单位改制，企业化运营在城市污水和垃圾处理设施事

业单位运营改制方面，北京和上海先行了一步，创出了新的模式，积累了

进一步深化改革的经验。2001年，北京市将市政管理委员会所属四个污

水处理厂和城市排水设施，改制重组为北京市城市排水集团有限责任公

司；将原有市环卫局所属的有关垃圾处理事业单位，转制重组为四个国

有独资公司。改制后的运营体制，按照企业化方式管理。北京市的污水

处理厂原来由市政管理委员会下属的排水公司运营管理。目前，北京市已

经完成了污水运营体制的改革工作。在城市排水公司的基础上，整合高碑

店、酒仙桥、方庄和北小河等四个市属污水处理厂和城市排水设施，改制

重组为北京市城市排水集团有限责任公司。市政府授予该公司对市属四个

污水处理厂和城市排水管网、泵站等国有资产的经营权，并要求改制后的

公司随着污水收费价格调整和机制理顺，按照市场化的原则自主经营、自

负盈亏、滚动发展。在垃圾运营体制上，北京市以垃圾处理厂和清洁车辆

厂为基础，把原有市环卫局所属的事业单位转制重组为四个国有独资公司。

市属环卫专业公司的资金拨付方式由按事业单位拨款改为按实际成本核算，

以合同的方式拨付，推动了环卫行业产业化、专业化和市场化的进

程。上海市将原来的排水公司重组为一个管理公司和三个运营公司，将

投资、建设、运营、管理“四分开”。实际上，事业单位改制后的形式，

可以是国有企业，也可以是公私合营的股份制企业。与传统的事业单位

运营体制相比，企业化改制是通过引进市场管理机制来降低设施运营成本，

提高运营效率，减轻政府运营的财政负担，并且有利于改善服务质量。通

过改制，上海市12家污水处理厂的日处理量增加了3万吨。但是应该看

到，改制并不能减轻政府在筹措设施建设资金方面的压力。与其他市场

化模式相比，企业化改制是一种较稳妥和渐进的市场化方式。在我国城市

污水和垃圾处理设施由事业单位运营体制一统天下的情况下，企业化改制

应成为我国推进市场化的突破口和主要任务。对于这一点，国家计委、建

设部和国家环保总局于2002年9月共同发布的《关于推进城市污水、垃

圾处理产业化发展的意见》（以下简称《意见》）明确提出：“现有从事

城市污水、垃圾处理运营的事业单位，要在清产核资、明晰产权的基础上，

按《公司法》改制成独立的企业法人。暂不具备改制条件的，可采用目标

管理的方式，与政府部门签订委托经营合同，提供污水、垃圾处理的经营

业务。”2.管理合同根据国际上的做法，在公有公营模式下，还可以

采取管理合同和服务合同形式让民营企业参与设施的运营。服务合同是指

为了降低运营成本，或从民营企业获得一些特殊的技术和经验，将设施运

营中的某一部分承包给民营企业。管理合同是指为了增加企业对设施管理

的自主性，减少政府对日常管理的干预，将整个设施运营的所有管理责任

委托给民营企业。2001年，深圳市将龙田和沙田污水处理厂以管理合同

方式承包给民营企业运营后，估计政府每年可以节省120多万元的财政开

支，运营成本降低20％左右。深圳市龙田和沙田污水处理厂由市、区、

镇三级政府联合投资兴建。龙田污水处理厂总规模为6万吨／日，总投资

2850万元；沙田污水处理厂总规模为5000吨／日，总投资880万

元。为了减轻政府在运营维护方面的负担，提高管理效率，引进科学和

先进的管理模式，市、区政府授权坑梓镇政府把两座污水处理厂的运营管

理推向市场，选择一个企业化、专业化、规范化的运营队伍来经营管理污

水处理厂。通过在全国范