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“上有政策、下有对策”中政策执行的相关分析

摘要对“上有政策、下有对策”进行政策执行分析，也要考虑到政策制定的相关要因素的影响。政策的制定和政策的执行是政策过程中两个至关重要的环节，又是极为复杂的，都要受到诸多因素的影响和制约。对“上有政策、下有对策”现象中

的政策制定与政策执行相关的作用要素进行分析是对于我们认识公共决策是非常有意义的。

一、前言“上有政策，下有对策”是我国政策执行过程中一种常见的现象。通常在提到“上有政策、下有对策”时，都会涉及到政策执行的问题，而且是执行不力的问题。在此需要说明的是：“上有政策、下有对策”既可能对公共政策的目标的实现产生消极影响，但也可能对公共政策的目标的完成产生积极作用。任何一项政策若想得到很好执行并产生积极结果，政策变通是必不可少的。而政策变通又有积极和消极之分：积极的政策变通是为了更好的执行政策，做到原则性和灵活性的统一；而消极的变通过分强调了灵活性，违背了原政策的基本精神，是对原政策的背离。相对而言，所以政策中“上有政策、下有对策”也就可能产生正负两种不同的影响。不管是消极影响，还是对政策进程的积极作用，对“上有政策、下有对策”的政策执行的相关分析都是颇有意义的。上有政

策，下有对策其实质是政策的制定者与政策的执行者之间进行的一种利益博弈的过程。进一步思考，上有政策、下有对策的政策现象对政策目标的完成是产生积极的正的方面的效应，还是产生消极的负的方面的影响？究其原因应该从两方面分析：一是“上有政策”的制定是否科学合理；二是“下有对策”的执行是否符合政策的目标，是否执行有效。也就是政策的制定和政策的执行问题，而政策的制定与执行两个方面的不同组合可以得出两种截然不同的结果，即政策制定科学，执行有效；政策制定科学，执行效率缺失；还有就是政策制定不合理，执行无效力。作为一种权威性的社会价值分配方案，任何一项政策都必须通过政策的实际执行过程才能使效能得以发挥，而政策执行本身就是一个极为复杂的过程，其效果要受到诸多因素的影响和制约，其中政策制定的科学与否对政策执行效果至关重要。通常人们认为，“上有政策，下有对策”缘由是因为执行的问题，是执行不力、无效造成的。而人们之所以有这种观点，是因为这种观点本身就存在一种定，即认为政策的制定是科学的、合理的，政策是明确的、稳定的，政策并不存在问题，所以在政策过程中出现问题则一定是在政策执行方面的。我们不可否认，在这种政策现象中执行不力可能是其原因，但也有可能存在的问题是政策制定方面。也就是说，“上有政策、下有政策”现象如果存在问题则应该从两方面来分析考虑：政策的制定和

政策的执行。

二、政策制定对政策执行影响要素分析

政策制定的科学合理性对政策的执行效果至关重要，科学的政策制定是政策有效执行的前提。政策制定是否科学主要体现在政策的合理性、明确性、稳定性、一致性等。

（一）政策制定的合理性与政策的执行

政策的制定必须是合理的，而政策制定的合理性首先在于政策制定的现实可操作性。政策的制定要符合现实条件和要求，制定的政策目标不能过高，也不能过低，但又要是针对客观存在的问题，力求解决问题的制定的政策。政策的合理性的内容还包括政策执行所需要和所拥有的资源的考虑，因为同复杂的制定一样，政策的执行也是非常复杂的政策环节，政策的执行需要充足的资源，简单的说，包括各种人力、物力、财力的支持。如果中央的政策的符合公众的根本利益，也是针对迫切需要解决的问题提出的，但是没有考虑到地方政府执行能力，特别是没有相应的资源得以实施，那么这项政策再好，其制定也不是合理的。

（二）政策的明确性与政策的执行

政策作为人们的一种行为规范，政策必须是明确的、清晰的。决不能模棱两可、含糊不清。政策的明确性之所以重要，首先在于政策的执行要求对政策理解的准确无误，不能不同地域、不同级别的相关政策执行过程对政策的理解千差万别，

这又如何谈得政策的执行效率。反过来讲，模棱两可、含糊不清的政策颁布执行后，由于政府内部性的存在，政策执行者很可能会将含糊不清的政策理解为有利于自身或其组织利益的倾向来执行，从而在很大程度上为己谋利，而对于政策的执行者而言，他们也会冠冕堂皇的认为是在“执行政策”。在“上有政策、下有对策”的现象中，如果政策本身并非明确清晰，那么执行后难以达到预期的效果，其原因就不应该只从执行的角度来寻找了。

（三）政策的稳定性与政策的执行

政策的稳定性就是指政策在其有效期内的一种相对稳定的状态。政策的是否稳定在很大程度上关系到政策执行主体对政策认同的程度。政策的执行重要一点就在于政策主体对政策的认同，政策执行者对政策的认同在一定程度上可