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关于统筹城乡公共产品供给的财政政策思考

[论文关键词]城乡统筹；公共产品；财政政策

[论文摘要]统筹城乡公共产品供给是统筹城乡经济社会协调发展的基础和根本。针对现行国家财政在城乡间汲取和投入不均衡所致的城乡公共产品的严重失衡问题，必须改革财政体制，通过重构公共财政服务体系、建立健全财政支农资金的稳定增长机制和农村金融资金的回流机制、强化预算和监管、完善财政转移支付制度、统一城乡税制、理清不同层级政府间责权关系并精简机构、有效化解乡村债务等途径，进一步加大农村公共产品供给的财政保障力度，促进有利于城乡协调发展的城乡一体化公共产品供给体系的形成。

党的十六大“统筹城乡发展”战略目标的提出，说明我国城乡发展失衡问题依然严重，而进一步改善城乡关系，不仅是繁荣我国农村经济的需要，也是落实以人为本的科学发展观、全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的要求。当前要实现这个战略目标，最大的障碍是“三农”问题，而“三农”问题的核心是农民增收问题。影响农民增收的原因多种多样，但从根本上来说，影响农民收入增长的深层次原因是农村公共产品供给的不充分，农民行路难、通讯难、就医难、上学难、饮水难、用电难、生产难等，不仅严重制约着农村经济社会的发展和农民收入水平的提高，而且导致“三农”问题日益凸显，城乡差距进一步扩大。为此，如何科学合理地配置公共产品资源，如何有效扩大公共财政覆盖农村的范围，大力发展农村公共事业，显然已成为当前我国统筹城乡发展、构建和谐社会、推进社会主义新农村建设的一个亟待研究和解决的重大课题。

所谓农村公共产品是指相对于农民“私人产品”而言的，用于满足农村公共需要，市场不能提供或不能完全由市场提供，具有一定的非竞争性和非排他性特点的社会产品或服务。其除具有一般公共产品的非竞争性、非排他性等基本特征外，还具有需求差异性与多层次性、强外溢性与低内在经济性、高依赖性与低供给率、高成本集聚性与低效性等独特特征。就我国农村居民的国民性质而言，其应该享受同城市居民一样无差别的公共物品和公共服务。但我国农业产业的弱质性、农村地理位置的边缘性和农民参与社会公共决策“话语权”的弱势性，决定了农村公共产品的供给具有较低的内在经济性和效率性。从我国目前农村发展的实际情况来看，由政府公共财政为农村提供的公共物品和公共服务主要包括两大类：一类是农村纯公共产品，如农村基层政府行政服务、农村综合发展规划、农村信息系统、农村环境保护、大江大河治理、农村公共科技资源与服务等；一类是农村准公共产品，如农村基础教育、公共卫生、社会保障、电力设施、小流域防洪涝设施建设、农业科技成果推广、农村水利设施、农村道路、电网建设、农村电信、自来水供应等，与城市公共财政配置公共产品状况相比，农村公共产品的供给明显不足。

一、城乡公共产品差异分析

建国以来，我国一直实施“城乡分治”的管理制度，城乡分别实行不同的公共产品供给和管理机制，导致城乡公共产品差异明显。改革开放以后，尽管我国针对这种体制的弊端进行了改革，加大了对农村公共产品和公共事业建设的投资力度，但城乡之间公共产品供给的差异并没有因为改革而得到解决，城乡差异依然存在，主要表现在：

5.城乡基础设施投入失衡，城乡面貌反差较大。基于传统的城市优先发展的战略安排，多年来城市的基础设施在国家财政强大投入支持下变得越来越好，而农村的基础设施却在农民无力投入下变得越来越不尽如人意。截止2005年，全国仍有近4万个建制村不通公路，近1万个乡镇不通沥青、水泥路；仍有50％的行政村没有通自来水，60％的农民没有合格、卫生的厕所，绝大多数村庄无排水系统，多数农村没有专门的垃圾收集和处理渠道。面对城乡基础设施投资的严重不均等，农民的生产、生活条件、生存条件和发展条件明显不如城市，城乡面貌反差较大。

6.城乡其他方面的差异。一是诸如包括农业科技推广、农业培训、用工信息、职业介绍、权益保障、临时生活救济等在内的信息服务远远不能满足农民的需求，致使农民缺乏对现代科技和市场供求的了解，往往盲目生产，增产不增收。二是农村文化体系建设与城市相去甚远，文化基础设施落后，文化产品、文化服务供给严重不足。三是其他公共服务，如计划生育服务、社会治安、警察服务、制度供给、行政与司法服务等与城市存在明显差距，影响着农民的生产和生活质量。

二、城乡公共产品严重失衡的财政因素分析

我国城乡公共产品严重失衡有其主观和客观的原因，城乡生产力发展水平的显著差异是其客观原因，而城乡分割的二元体制则是其主观原因，特别是有失公平的公共财政政策的制定和制度安排，直接导致了城乡公共产品的严重失衡。主要表现在：

1.城乡差异的公共产品资金筹措格局尚未彻底打破。长期以来，我国实行优先发展城市的倾斜型发展战略和政策，形成了城乡不均衡的国民收入和社会利益分配格局和制度，建立了与之相