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地方政府投融资平台可持续进展策略研究

、城建开发公司、城建资产经营公司等各种不同类型的融资公司，

这些公司通过地方政府所划拨的土地等资产组建一个资产和现

金流大致可以达到融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴等

作为还款承诺，重点将融入的资金投入市政建设、公用事业等项

目中。

1.2地方政府投融资平台存在的理论背景

1994实现分税制改革，地方政府和ZY政府出现了财力上

移，事权下放的情形。《预算法》第3条规定“各级政府预算应

当做到收支平衡”；第28条规定“地方政府各级预算按照量入

为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”。《担保法》第8条规定：

“GJ机关不得为担保人，但经国务院批准为使用外国政府或者

国际经济组织贷款进行转贷的除外”。由于在现行的税收制度下，

ZG地方政府的财权小，事权大，地方政府不可以发行地方政府

债卷，于是地方政府融资平台应运而生。

2、地方政府投融资平台现状

目前地方政府投融资平台融资渠道单一，银行贷款占到78.7

﹪，以城投债为主的企业债券占到10.2﹪。投融资平台从银行

猎取贷款的抵押品多为土地出让金。投融资平台公司经营多以政

府行政配置资源，缺划一个市场化企业所具有的治理和经营能力。

多投资于市政建设、土地收储、交通运输、保障性住房、教科文

卫、农林水利、生态建设等基础性、公益性项目。

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3、地方政府投融资平台存在问题

地方政府投融资平台在得到了急速的进展之后，其自身暴露

出来的问题也逐渐显现出来。一是地方政府投融资平台的融资多

来自商业银行的贷款，其还款期限多为3至5年，而平台所投

资的项目是地方投融资平台资金主要用于建设周期长达10年以

上的城市基础设施上，存在短贷长投的现象。根据财务理论，企

业经营平衡的前提是资产负债表的平衡，而资产负债表的平衡的

一个基本要求是资产与负债的期限搭配合理。二是平台融资是建

立在以土地价格上涨预期为基础的土地财政抵押贷款，因而推动

了土地价格上涨和房地产泡沫。三是平台大量投资建设，会对私

人投资产生挤出效应，并会使乘数效应打折扣。还可能因企业和

居民的理性预期而产生不到效果，导致李嘉图等价效应。四是仅

出于政绩考核目的，而缺乏一个系统的未来规划的盲目投融资决

策，必定造成资源浪费的重复投资和产能过剩。五是平台经营决

策上仍属于行政配置资源，因此平台监督机制、操作规程、激励

和问责机制缺乏一个市场化企业所具有的治理和独立经营能力。

六是由于地方政府的信用和存在作为最后担保人的ZY政府，金

融机构推波助澜，在对平台资产负债不明晰的情况下，主动加大

贷款额度。

4、地方政府投融资平台可持续进展策略建议

4.1从宏观层面视角分析

一是《预算法》规定除法规和国务院规定的情形外，地方政

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府不得发行地方政府债券。由于法律规定，导致地方政府不能有

效的直接融资渠道，进而提高了融资的成本。市政债有助于公开

地方政府资产负债信息，对地方政府经济行为存在硬约束，并起

到金融资源合理配置的效果，所以应同意有条件的地方政府自行

发债。二是1994年实施的分税制改革削弱了地方政府的财力，

却未改变地方政府的事权，目前地方政府的财政收入仅是“吃饭

财政”。然而，地方政府所从事的公共基础设施多为公益性。因

此，在原有的财税制改革的基础上，应多给予地方政府更多的财

力。三是应该改变过于追求GDP从而导致重复浪费的盲目投资

的政绩考核制度，而应该同时也将地方政府债务率和还债水平列

入地方政府官员政绩考核。

4.2从中观层面视角分析

一是地方政府应该规范投融资平台，并公开投融资平台资产

负债表，使其透明化。资产负债的公布有助于银行和金融机构加

强信贷风险监管，便于投资者的投资决策。二是地方政府应对投

融资平台分类治理，通过资产剥离和重组，逐渐形成专门承建公

益性项目和混合经营两大类平台。对于只负责公益性的投融资平

台，地方政府应进行全面扶持，以财力资金作相关项目的还款来

源。而对于混合型的投融资平台，政府应在一定的财力支持的基

础上，加强鼓舞走向市场化的运营道路，借助金