比较公务员制度教师讲授大纲-比较公务员制度讲授大纲（简）.docx

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时间：2021年x月x日

书山有路勤为径，学海无涯苦作舟

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的文官是1个特殊的阶层。在法国，政府部门工作人员被称为公务员（Fonctionnaire），美国则叫政府雇员（GovernmentalEmploee）。所以，

⒊公务员是指政府机关的工作人员，但并非指所有的工作人员，只指不通过选举产生的政府官员。在西方，广义的公务员（亦称文职官员）有两类，1类是所谓由选举或“政治任命”的公务员，即政务类公务员；1类即所谓非选举或非“政治任命”的公务员，即“事务类”公务员。其明显特征是：⑴不与内阁共进退；⑵公开竞争考试并择优录用；⑶无过失可长期任职。大多数英联邦国家（或前英联邦国家，只有香港地区是1个例外）均将后者（事务类）界定为公务员（狭义的），公务员制度即指对这部分人管理管控的制度。

㈡公务员的范围。

就英、法、美三国公务员队伍的范围来看，法国最庞大。以20世纪80年代初的统计为例：法国有208万公务员；占全国总人口的3.9%。英国则只有73.3万公务员；占全国总人口的百分之1点三。美国有公务员288万，占总人口的百分之1点三。法国公务员队伍庞大的原因在于，⑴历史原因。法长期实行中央集权，不象英实行地方自治，法所有地方官员都由国王委派。1789年资产阶级革命前夕，官吏巳高达50万。直至80年代，密特朗任总统时开始实行权力下放，部分地方官员由民选产生。并被排除出公务员队伍之外。

⑵政治原因。法国历史上战乱频频，近百年就卷入了三次大的战争：普法、1次、二次世界大战，战争中要加强行政管理管控权，增加额外的管理管控部门，故管理管控者大增。英国则是靠民团来解决此问题的。

⑶体制原因。在法国，中央和省政府工作人员均属公务员；英由于地方政府实行自治，文官只属于中央1级；美的政治官员向来不属于公务员，而美政治任命的官员远远多于英、法，且美公务员编制较少，在政府官员中只占很小比例；且英、美公务员队伍不包括企业人员。

我国公务员的范围是各级政府行政机关中除工勤人员以外的工作人员，它包括：①选举产生的；②非选举产生的（即任命的）；③政府机关的党群工作人员；④工勤人员不划入的理由（见P9）。

㈢公务员的法律地位。

西方各国对公务员在行政关系上的法律地位界定得不尽1致，各国依据本国的政治背景均有不同的解释。⑴英国：英国在法律背景上是1个非成文法国家，往往以社会普遍接受的行为准则和“游戏规则”来约束政府和人们的行为。所以，英国没有系统的公务员法规，对“公务员”的有关规范都是以枢密院令的形式确立的，故而对公务员缺乏全面、确切的定义。英国最初对文官的界定是1859年的《年老退休法》：“（甲）凡由英王直接任命，或持有文官事务委员会颁发的合格证书、准予参加文职机关工作者；（乙）凡其酬金全部来自联合王国统1基金，或由议会通过的款项付给者，均得称文官。”这只是从享有退休金权利的角度作出的定义，既不完整，也不符合后来的发展实际。针对这1含混不清的定义，1977年英国下院的1个委员会要求政府对文官下1个统1的定义。政府基于法律的理由拒绝了这1要求，但作了1个解释：“文官最显着的特点是他代表国家，处理国事。凡在法律上无‘国家工作人员’身份的便不是文官。政治人员、司法人员以及部队、王室等其它公务人员，因其服务条件有别，均不在文官之列。文官仅指在内政和外交各行政部门中的工作人员。”所以，英国的文官是指政府行政部门中除去“政治人员”（政务官）以外的所有工作人员。文官不包括由选举产生或政治任命产生的议员、首相、大臣、国务大臣、政务次官、政治秘书和专门委员等政务官，也不包括法官和军人，还不包括政府企事业单位的工作人员和地方当局工作人员。

⑵法国：法国则从公务相对于私务的角度，即从法律的概念对公务员身份作出界定。1959年颁布的《法国公务员总章程》第1条：“本章程适用于所有由于被任命担任某项常设职务而在国家（中央）行政机关中、其附属驻外机关中或公立公益机构中拥有职称官等的人员。”并明文规定：“凡具有工商业性质的公营企业中的人员不包括在内。”但是，对具有“非工商业性质的公营企业中的人员”是否算文官在法律上却未作明确规定。对这1问题，实践中是由行政法院审理案件中逐案解决的，从判例看，法国将公营企业中的领导人和财务人员包括在公务员之列（即使该企业具有工商业性质）。相反，政府机关中领计时工资的工人则不属公务员之列。

⑶美国：美国不发生公务员定义的问题，因为美国政府和公务员的法律关系是雇主同雇员的关系，由民法合同合约调整，而不是由行政法规调整。美国则是从雇佣关系的角度对公务员进行表述。

㈣公务员的结构。

西方国家的公务员实际上在结构上分成两