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新疆少数民族地区公共政策制定机制分析

杜孝珍高永辉

一、新疆少数民族地区公共政策制定特点分析

公共政策制定是一个系统的过程,主客体与环境之间是一个相互作用、相互

影响的整体。主客体与环境的特点影响着公共政策的制定。新疆公共政策制定系

统存在许多的特点,使得新疆公共政策的制定呈现出一定的独特性。

(一)公共政策制定主体的特性及对政策制定的影响

1.制定主体拥有公共权力的较大自主性所谓较大的自主性,就是指自治机

关所拥有的自治权,即自治机关管理本民族自治地区内部事务的自主权利。新疆

维吾尔自治区是我国实行民族区域自治的五个地区之一,于1955年10月成立,

至今已行使自治权50年。1984年颁布的《中华人民共和国民族区域自治法》

明确和完善了民族自治机关所拥有的自治权。宪法和法律所规定的自治权可以归

纳为以下几个方面:(1)民族立法权;(2)变通执行权;(3)经济自主权;(4)

财政自主权;(5)文化自主权;(6)语言自主权;(7)组织公安部队自主权;

(8)干部任用优先权[1]。这些自治权的赋予,使新疆公共政策制定主体拥有

了一般政策制定主体所没有的公共政策制定权,使新疆公共政策制定具有了更

大的灵活性。

2.制定主体的二元特征在我国其它地方,公共政策制定主体主要包括各

级党组织、人大、行政机关等,是一个统一的、单一的政权体系。但在新疆,除

了一般政权组织体系拥有制定公共政策权,还有另外一个相对独立的公共政策

制定体系,就是实行党政军企合一的新疆生产建设兵团。新疆生产建设兵团是我

国现今惟一的一支屯垦戍边的半军事化力量,现有人口250多万,下辖13个

农业师和一个建筑工程师,是维护新疆社会稳定,建设和保卫边疆安全的一支

可靠的力量。党和国家十分重视新疆生产建设兵团的建设。国务院于1990年3

月下发了《关于调整新疆生产建设兵团计划管理体制和有关问题的通知》,决定

兵团实行计划单列。在1996年3月,党中央又对兵团体制作出了明确指示,指

出兵团要在自治区政府的统一领导下,健全必要的行政管理职能。1997年10

月,中共中央、国务院进一步指出:兵团是党政军企合一的组织,自行管理内

部行政、司法事务[2]。经过上述数次的调整完善,新疆生产建设兵团已经形成

了相对独立的公共政策制定主体机构,可以视兵团内部具体情况制定相应的公

共政策并在兵团范围内贯彻实施。这样,就在新疆这块行政区划内形成了两个公

共政策制定体系。这种制定主体的二元特征对新疆公共政策制定过程产生了深刻

的影响。

公共权力的一个重要特征就是一元性,它包括两方面的含义:其一,在一

个行政区划内,拥有和行使公共权力的组织系统只能是一个。否则,如果存在其

它主体的干扰,公共权力的强度、轨道和效能都将受到影响,最终会影响目标的

实现。其二,在一个行政区划的权力系统内部,只能存在一个权力中心,“政出

多门”必然带来政策客体的无所适从[3]。在新疆这一行政区划内,新疆生产

建设兵团拥有相当大的公共权力。从制度安排上看,虽然自治区政府拥有对新疆

生产建设兵团的领导权,但兵团的现行体制是作为一个自成系统的社会群体而

存在于自治区之中的,它的下属企事业单位星罗棋布地散布于全疆各地,与地

方单位紧密地交织在一起,而且兵团是对国家实行财务包干并实行计划单列的

农垦企业,在客观上产生了兵团与地方在利益格局上的不一致性。利益的不一致

很容易造成兵团和地方各级政府在公共政策制定过程中的矛盾和冲突,尤其是

在地方单位与兵团所属单位的土地、草场、水利、矿产资源等方面,纠纷不断。

3.制定主体科学化、专业化水平的局限性首先,与内地发达地区公共政策

制定主体相比,新疆公共政策制定主体在知识结构上存在一定的差距。据统计,

截止到2002年,新疆干部队伍的学历结构为:研究生4000多人,大学本科

10.79万多人,大学专科26.90万多人,共占干部总数的57.4%;中专23.

16万多人,占34.9%;高中3.40万多人,占5.2%;初中以下1.68万多

人,占2.5%[4]354。这与内地发达地区相比,差距是非常明显的。在公共政

策的制定过程中,不可避免地会产生一