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3P项目运作流程详解

PPP项目运作流程详解

PPP是Public-Private-Partnership的首字母缩写，常译为

“公共-私营-合作机制”。它是政府与私人组织（社会力量）合

作的一种机制和制度设计，旨在建设基础设施项目或提供公共

物品和服务。政府通过政府购买服务合同、特许经营协议等方

式，与私人组织明确双方的权利和义务，形成一种伙伴式的合

作关系，最终实现使合作各方达到比预期单独行动更为有利的

结果。

PPP模式的核心是在公共服务领域引入市场机制，以利益

共享和风险分担为特征，发挥双方优势，提高公共产品或服务

的质量和供给效率。推广PPP模式进行城市基础设施的建设

与运行，可以将适度的市场竞争引入城市基础设施领域，在实

现社会福利、提高基础设施服务质量的同时也给企业带来合理

的投资回报，同时也能够增强公共基础设施可持续运行的效率

和能力。

PPP模式项目的实施主要包括项目选择、社会力量合作伙

伴确定、组建项目公司、融资、建设、运行管理等过程。项目

收入来源主要分三类，一是完全依靠使用者付费，二是政府支

付服务费用，三是前两种方式的结合。

PPP有广义和狭义之分。广义的PPP包含BOT、TOT、

DBO、BTO、股权转让、委托运营等多种模式。狭义的PPP

更强调公共部门与私人部门的全过程合作。

总体要求：

一）打破地域垄断和所有制限制。政府通过竞争机制择优

选择合作伙伴，吸引各类社会资本参与项目的投融资、建设和

运营等。同时，鼓励有一定技术能力和管理经验的专业性企业

通过兼并、收购，跨地域参与市场竞争，培育具有开拓国内外

市场能力的大型市政公用服务企业，提高产业集中度。此外，

鼓励以市代县、城乡一体化中的同类项目进行打包，扩大市场

规模。

二）落实费价政策。

城市政府应与中选的合作伙伴签署特许经营协议，协议应

包括项目名称、内容、范围、期限、经营方式、产品或服务的

数量、质量和标准、服务费标准及调整机制、特许经营期内政

府与特许经营者的权利和义务、履约担保、特许经营期满后项

目移交的方式、程序及验收标准、项目终止的条件、流程和终

止补偿、违约责任、争议解决方式等内容，以及其他需要约定

的事项。

中选合作伙伴可以按现代企业制度的要求，依合同筹组项

目公司，由项目公司负责按合同进行设计、融资、建设、运营

等。项目公司独立承担债务，自主经营、自负盈亏，在合同经

营期内享有项目经营权，并按合同规定保证资产完好。项目公

司的经营权未经政府允许不得私自转让。项目形成的固定资产

所有权在合同期满后必须无偿移交政府。

实现PPP模式的成功运用需要建立长期的政府与企业合

作机制。政府需要处理好与市场主体之间的关系，由“经营者”

转变为“监管者”、“合作者”。投资人应发挥在整合设计、建设、

运营、管理等方面的综合优势，让“专业人做专业事”。

建立合理的利益共享机制是实现PPP模式成功运用的另

一个关键环节。政府可以通过核定经营收费价格以及以购买服

务方式补贴标准，实现项目建设运营的自我平衡，既要保障公

共利益，提高公共服务质量和效率，又要避免企业出现暴利和

亏损，实现“盈利但不暴利”。

平等的风险共担机制也是实现PPP模式成功运用的关键

环节之一。政府和社会资本应该平等参与、诚实守信，按照合

同办事，依据对风险的控制力，承担相应的责任，不过度转移

风险至合作方。企业主要承担投融资、建设、运营和技术风险，

政府主要承担国家政策、标准调整变化的宏观风险，双方共同

承担不可抗力风险。

建立严格的监管和绩效评价机制也是实现PPP模式成功

运用的关键环节之一。政府应对PPP项目运作、公共服务质

量和资金使用效率等进行全过程监管和综合考核评价，认真把

握和确定服务价格和项目收益指标，加强成本监审、考核评估、

价格调整审核，可以考虑引入第三方进行社会评价。健全完善

正常、规范的风险管控和退出机制，禁止政府为项目担保，防

范项目风险转换为政府债务风险。对未能如约、按量、保质提

供公共产品和服务的项目，应按约坚决要求企业退出并赔偿，

投资人必须按合约规定及时退出并依法赔偿，严格责任追究。

对防范企业自身经营管理能力不足引发项目风险应注意及时规

避。

最后，实行分类指导，完善服务标准体系也是实现PPP

模式成功运用的关