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新公共管理主义视野下高等教育改革的方向

与挑战

作者：姜勇

来源：《高教探索》2011年第01期

摘要：新公共管理主义思潮对高等教育的转型有着多种启示价值，并引发了高等教育的

新转向。新公共管理主义理论下的高等教育改革有三个重要的特点，一是关注市场，追求效

率，认为高等教育不仅要扩大规模、更要注重质量管理；二是通过体制重组，重新设计组织结

构与运行机制，强调充分的赋权，以发挥最大的潜能，从而达到最佳的绩效；三是通过绩效对

高等教育机构施加影响，以改善高校的办学质量。虽然新公共管理主义理论对高等教育的改革

与发展有着重要的积极影响，但与此同时，我们也要看到它带来的问题与挑战。

关键词：新公共管理主义；高等教育；质量管理

世纪2090年代以后，学者们普遍认为，高等教育中的新管理主义浪潮的流行趋势不可逆

转。近年很多国家在高等教育改革中，往往将私营机构的管理方式和背后的理论引入到高等教

育管理中，使得高等教育机构的运作发生重要变化。这种现象被冠以新管理主义或新公共管理

（NPM，NewPublicManagement）。[1]

在新管理主义发展的初期阶段，着重于经济和效率、成本抑制和分散化管理。后期则引入

市场概念，着重于质量的持续改善，以及注意到使用者的期望，这就是现称的“新公共管理主

义”。之所以引发新管理主义的变革，主要是原有的公共部门的规模与能力受到质疑。有学者

指出，大而无当的公共部门消耗了原已稀少的资源。[2]因此，新公共管理主义学者们提出，

应该引进企业的管理方法与市场的竞争机制，例如由中立机构来提供各种服务与劳务，代理公

共部门的部分功能，改善原有的公共管理部门的缺乏效率、浪费资源的情况。新公共管理主义

理论具有两个基本特征：一是效法私立机构，特别是企业的管理方式；二是运用一些手段，将

官僚、权威式的作风转化为有效率的、顾客导向的新管理典范。新公共管理主义思潮对高等教

育的转型有着多种启示价值，并引发了高等教育的新转向。

一、关注市场，追求效率的高等教育改革

进入21世纪，全球市场已然不是传统大工业生产时期的市场概念，它更强调的是高科

技、信息技术、产业创新，因此它更关注高校能否培养创新性人才。“通过教育投资，可以造

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就人才，而人才质量是推动科技发展的重要保障。”[3]不仅发达国家，而且发展中国家为了要

应对市场化的浪潮，提高科技发展的水平，都在不断改革高等教育。

在关注市场需求的同时，新管理主义者发现，20世纪60至90年代时期的高校扩张带来了

问题。20世纪60年代，一些欧美国家受到福利国家政策和民主思潮的影响，为满足教育机会

均等的社会需求，纷纷扩大高等教育的规模，很多非大学部门（如美国的社区学院、法国的技

术学院）纷纷涌现，以吸纳迅速增长的本科生数量。如1980年，韩国、新加坡、泰国、瑞

典、美国等的高等教育在学率分别为15%、8%、15%、31%、56%，到了1997年，则各飞速

提升为68%、43%、22%、55%、81%。[4]我们再以OECD国家的入学指数为例，2007年的

统计数据表明，绝大多数的OECD国家其高等教育入学指数都在65%以上。

虽然高等教育规模扩张有其必然性与重要意义，但近年来，出于对效率和效能的关注，以

及对全面、复合型人才的重视，新公共管理主义者们纷纷对高等教育机构之课程狭窄的问题提

出了批评。学者们认为，为提升高等教育机构的办学质量，改善高等教育的品质，强化资源的

有效运用，引入中立的私营机构，以追求效率的管理方式理应成为各国高等教育改革的重要举

措。特别是一味追求规模的扩大效应并未带来高等教育质量效益的提升，相反，学术竞争力、

师资质量反而有所下降。为了改变这一局面，新公共管理主义学者们就提出了不仅要扩大规

模、更要注重质量的管理思路。例如，2000年后，中国香港在市场化的影响下，开始思考如

何培养“具备创新思维、灵活应变、善于沟通和精于分析判断的通才，以及各方面的专才，在

竞争激烈的经济环境下，维持国际金融、经济和贸易中心的地位，并进一步发展成为世界级的

大都会”[6]。

同时，新公共管理主义学者对市场化也作了重新的解读与思考。他们主张高等教育的市场

化包括两个层面：一是