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地方政府职能转变趋势分析

作者：童鑫

来源：《经济研究导刊》2020年第29期

摘要：基于复杂适应系统理论研究发现，地方政府职能是一个复杂的整体，难以对地方

政府具体实践工作进行准确分类;其转变也是一个复杂的动态过程。为分析我国省级地方政府

职能转变形式的异同，对2003—2020年31个省级政府工作报告进行了文本分析。结果显示，

地方政府职能转变具有趋同性，由重视经济与社会向整体化履行转变;但由于各地资源禀赋、

政府行动模式、关键性事件的不同，各地方政府职能整体化履行程度不同，大部分东部和中部

省份职能整体化履行程度较高，而东北三省和西部省份职能整体化履行程度较低。

关键词：地方政府;职能转变;复杂适应系统理论

中图分类号：D625;;;文献标志码：A;;;文章编号：1673-291X（2020）29-0023-05

一、研究背景

改革开放以来，转变政府职能①一直是深化行政体制改革的重心。1988年以来，历次政

府机构改革都将转变政府职能作为核心议题。进入新时代，政府职能转变依然任重而道远。十

九大报告提出，要转变政府职能，建设人民满意的服务型政府。2018年3月中共中央印发的

《深化党和国家机构改革方案》强调，“深化国务院机构改革，要着眼于转变政府职能，坚决

破除制约市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制弊端……”转变政府

职能关系到国家治理体系和治理能力现代化的重大战略任务能否顺利实现，也是我国转变经济

发展方式、实现高质量发展的关键。

学界从职能界定[1，2]、职能构成[3-6]、职能转变历程[7]、机构改革[8]等方面对政府职能

转变进行了深入的研究，取得了丰硕成果。这些研究不仅丰富了政府职能改革的相关理论，也

为制定政府职能改革方案提供了参考意见。但现有文献存在以下不足。一是研究对象局限于中

央政府或某一个地方政府，在全国范围内考察地方政府职能转变的相关研究较为缺乏。地方政

府承担大量国家治理功能，在地方经济发展和地方公共事务方面具有不可替代性，是促进国家

治理体系和治理能力现代化的重要主体，揭示地方政府职能转变路径理应成为目前研究的重

点。二是研究方法中对文本分析法的使用并不严谨。构建的词频库是否准确？地方政府职能转

变是否有趋同性？这些问题都需要进一步回答。鉴于此，本文聚焦于地方政府职能转变的历

程，依据复杂适应系统理论构建地方政府职能转变的理论路径，并利用文本分析法梳理分析我

国地方政府职能转变的历程及特征。

二、理论分析

复杂适应性系统理论于1994年由霍兰（Holland）教授在桑塔菲研究所（SantaFe

Institute）成立十周年之际首次提出。他描述了复杂適应系统所使用的的四个特性（聚集、非

线性、流、多样性）和三个适应性主体与外部环境进行交流的机制（标识、内部模型、积

木），认为它们共同构成了复杂适应系统的整体形态[9]。一般而言，可以利用上述四个特性

判定复杂适应系统。限于篇幅，对复杂适应系统不再进行过多介绍。

地方政府职能本身具有复杂性。如今对于如何从学理和逻辑上对地方政府职能实施分类，

尚缺乏统一的标准。亚里士多德在《政治学》中认为，政治的核心是实现公民内部的和谐，这

也是城邦存在的意义[10]。在当今构建现代和谐社会的过程中，亚里士多德的理论依然具有现

实指导意义，即地方政府的具体实践工作应以促进社会和谐、增进公民福祉为目的，地方政府

职能都具有构建和谐社会这个深层次属性。倘若将地方政府职能分类，势必会造成依据政府工

作报告分析政府某项具体事务时难以将其准确地赋予职能属性。以地方发展文化产业为例，文

化产业既有经济属性，也有文化属性，文化产业的发达为地方经济提供新的增长点，也将地方

风俗、本地文化发扬光大。从这个角度讲，难以将地方发展文化产业赋予单一职能属性，应依

据行政主体的不同，认定其侧重经济或文化方面。因此，笔者认为，政府具体实践工作并非表

现某一单一职能，而是侧重某一方面，即职能侧重。

实际上，我国地方政府过去往往注重职能的某一方面，而忽视了职能的其他方面。尽管结

合当时背景而言这是属于“以时间换空间”的做法，但确实造成了负面影响，例如重视经济建设

而忽略其他政府职能其他方面所产生的腐败、价值观畸形、环境污染等问题。政府职能转变须

以人民为重心，从注重职能某一方面到平衡职能的各个侧重点，即所谓“职能整体化履行”。围

绕“五位一体”总体布局，地方政府将职能整体化履行，从而应对政府职能碎片化问题，实现

“部门化政府”向“整体性政府”转