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教育发展中的政府作用：财政学思考

雷万鹏（华中师范大学教育科学学院）

锺宇平（香港中文大学教育学院）

《教育学报》．2002年夏．第30卷．第1期

摘要

政府在教育发展中应该发挥怎样的作用？本文从经济学和教育财政学的角度分

析了政府干预教育的理由、方式与效果。结果显示：政府与市场各有其行动边界。

政府干预教育的理据，主要规限在提供公共物品、维护社会公平和校正市场失灵

这些范围内。在这些范围以外，政府应避免干预，留下空间，让市场作出调节和

发挥其促进效率的功能。各国发展的实践研究表明，政府在教育发展上因角色错

位导致对教育「干预过多」或「干预不够」的现象比比皆是，尤以发展中国家?

甚。究竟政府应在哪些领域内及何种情况下「退出」干预，或「进入」以承担应

负的责任？这些都是急需探索的教育发展研究课题。就中国内地的教育而言，政

府角色转换还有很长一段路要走。

引言

自改革开放以来，中国的教育事业迅速发展，但在这繁荣景象的背後也

潜藏著财政危机：教育资源筹措远远跟不上教育发展的速度。据资料显

示，2000年全国学校危房面积约有1,300万平方米；1999年上半年，全

国有三分二的省、自治区、直辖市拖欠教师工资，累计已拖欠100多亿

元人民币（杨东平，2001）。这些事实说明有必要对中国教育财政体制

和政策作深层次的反思，而反思的焦点是政府或国家在教育中的作用。

从财政学的观点探讨政府在教育发展中的作用，必须回答这几个问题：

（1）政府为甚麽干预教育？（2）怎样干预教育？（3）干预的效果如何？

由於经济学对上述问题的分析极富影响力，所以本文主要从西方经济思

想史有关政府作用的论争出发，特别是在汲取Friedman、Stiglitz、

Musgrave和Buchanan等几位经济学家的思想的基础上，审视政府在社

会经济活动中的角色和作用，再结合教育财政学的研究提出一个分析政

府作用的框架。[1]

之所以选择上述四位经济学家，主要考虑到以下两点：其一，这四位经

济学家分属不同经济学流派，他们对政府角色的看法各不相同，特别是

Musgrave和Buchanan在1999年曾有过一场围绕国家观和政府观的公开

辩论，以他们的思想作为切入点可以为我们理解政府角色提供合理的经

济学架构；其二，这几位经济学家对政府在教育中的角色都有精辟的分

析，特别是Friedman和Stiglitz有关学券、教育私有化、教育分权等

思想对我们认识政府在教育中的作用有较大帮助。

政府的作用：经济学中的争议

从经济思想史看政府的作用

政府在经济活动中的作用，是通过政府与市场的角力彰显出来。社会经

济活动主要由市场调节还是受一个权威政府所干预？对这个问题的不同

答案，意味著经济史上自由主义和国家干预主义的分野。

古典经济学说出现之前，在18世纪经济思想领域占主导地位的法国，重

商学派（Mercantilist）大力推崇政府对经济活动全面干预，特别强调

政府在推进商业和工业发展中的积极作用。为了消除重商主义学派对政

府经济作用夸大化的消极影响，AdamSmith於1776年撰写了《国富论》

TheWealthofNations

（）。在这部伟大著作中，他极力颂扬市场力量，

反对政府干预私人经济活动；他认为自利（self-interest）的个人在市

场机制引导下可以有效配置资源，实现社会福利最大化。以AdamSmith

为代表的古典经济学後来经过DavidRicardo、AlfredMarshall和Leon

Walras等人的修订，成为19世纪的主流经济思想。

20世纪30年代，美国和西方其他国家都出现大萧条，世界性经济危机

表明市场也会失灵（marketfailure）。1936年Keynes出版了《就业、

利息和货币通论》（TheGeneralTheoryofEmployment,Interestand

Money），对古典经济学提出挑战。以「有效需求」为基本研究范式，他

全面论证了政府干预经济活动的必要性，建议政府大力投资於基建、刺

激社会需求，世界经济因此而渡过