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政府职能的两重性及发展趋势

——从地方政府的角度分析

摘要：改革开放以来，市场经济体制在我国初步确立。新形势、新问题随之出

现，我国政府开始面临着新的机遇和挑战，对我国政府职能提出了更高的要求。

本文将从地方政府的角度分析我国政府职能的两重性及其发展趋势，并就我国地

方政府职能的发展趋势和国外地方政府职能的发展趋势进行对比分析。

关键词：政府职能；地方政府；两重性；发展趋势

一绪论

在市场经济化的今天，国际、国内环境的变化，新问题、新挑战不断出现。

对政府职能提出了更高的要求。在我国，市场经济条件下的政府发挥着经济调节，

市场监管，社会管理，公共服务的职能。“看得见的手”和“看不见的手”相互

配合共同维护着市场经济的秩序。作为国家政府职能组成部分的地方政府职能，

是地方政府职责和功能的总称，它一方面反映了地方政府的法定职责，另一方面

也体现了地方政府的作用。当下，我国社会正处于非常重要的转型时期。从国际

上而言，经济一体化和全球化趋势增强，对我国政府职能提出了新的要求；从我

国内部的改革而言，我国正处于市场经济的改革和完善时期，经济的高速发展，

政治和经济发展的不平衡，要求地方政府必须迅速转变其职能。特别是加入WTO

后，对我国地方政府的职能更是提出了高的要求。如何适应当前社会的变迁在最

低改革成本的基础上达到最佳的效果，这不仅是社会发展的问题，而且与我国政

府职能的有效发挥有着重大关系。

二地方政府与政府职能

（一）地方政府的概念

地方政府是由中央政府为治理国家一部分地域或部分地域某些社会事务而

设置的政府单位。它是指除中央政府以外的所有治理国家一部分地域的各个层

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级的地域性政府，但不包括联邦成员单位政府；它不是单指地方行政机关，而是

指一个政府单位。

（二）政府职能的相关理论

1、政府职能的定义及内容

政府职能是指作为国家行政机关的政府在实现国家职能所承担的职责和功

能。政府职能反映了政府管理活动的内容和基本方向，决定了政府的规模和管

[1]

理方式。政府职能包括两个层面：基本职能和具体职能。基本职能是指，政府运

用国家权力通过对社会公共事务提供管理和服务，使社会处于有秩序的稳定状

态，从而实现和维护国家的政治统治。具体职能则是指，政府在对社会公共事务

提供管理和服务时，出于各种不同的具体需要而应承担的职责和应发挥的作用。

1

前者对于一切政府来讲都是相同的。后者由于社会及社会事务本身的特点，使不

同政府的职能各不相同。首先，由于社会事务自身的特点，使它必须也只能由某

一层级政府来承担职责，即某些特定社会事务只能由中央政府提供管理，而另一

些特定事务只能由基层政府提供管理和服务；其次，由于社会发展的不平衡，使

不同国家、不同地域的政府面对需要提供管理和服务的社会事务并不相同；最后，

由于社会总是处于发展过程中，需要提供管理和服务的社会事务对不同时期的政

府来讲也不相同，并且产生政府职能转变问题。

2、地方政府与政府职能

政府职能是由一个国家的全体政府共同实现的，由地方政府实现的政府职能

即地方政府职能，实指地方行政机构的职能。国家职能的两个方面（政治统治职

能和社会管理职能），在不同层级的政府职能中存在着差异：在通常情况下，层

级越高的政府，其政府职能中的政治统治职能更为凸显；层级越低的政府，其政

府职能中的社会管理职能更为凸显。地方政府通过对地方社会治理而形成的有秩

序和可持续发展的状态，是服务并有利于国家政治统治职能的实现。从政府职能

与地方政府职能的关系看，政治职能、经济职能、基础设施职能、社会事务职能

都是政府的基本职能，但是，他们在中央政府或地方政府的职能结构中各自具有

不同的地位。对中央政府来说，政治职能在各项基本职能中居于优先位置，经济

职能是一项重要职能；但对地方政府职能来说，由于它们的主要任务是为地方企

业生产和居民生活创造一个良好的外部环境，因此，基础设施职能和社会管理职

能在地方政府职能中居于优先位置。

（三）政府职能的两重性

政府职能具有两重性，即从政府职能的属性角度分为政治统治职能和社会管

理职能。政府政治统治职能的直接目的是维护统治阶级的特殊利益，借助政府政

治统治职能