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政府职能转变路径选择的理性分析

「关键词」公共物品；公共服务；公共责任

一、培植、规范市场，促成市场与政府的合作

一种错误而普遍的论点认为，在政府与市场的关系上，“市场缺陷”在逻辑上先位于“政

府干预”。人们常常根据市场机制运行效应，分析“市场缺陷”，而后指出市场机制这只“看

不见的手”作用的局限性，并由此论证政府干预。无论是主张政府干预，还是反对政府干预，

人们的思路都遵循了这样的逻辑。这一思维逻辑其实是以这样的设定为前提的：第一、市场

经济体制和运行机制是既定存在的。既然市场经济条件下的政府经济职能是市场缺陷所导致

的必然结果，那么，市场经济体制和运行机制的存在就是分析和推论的既定前提。如果市场

体制不存在或者尚未确立，那么，由市场缺陷而产生的政府经济职能亦无从谈论。第二，市

场经济条件下的政府经济职能是因变量，是市场缺陷的函数。在市场经济条件下政府经济职

能不过是市场经济职能的补充，而且这种补充的范围、内容和力度，都是由市场机制的缺陷

决定的。

但是，中国社会经济和改革发展的现实表明，中国社会是从计划经济向市场经济转型的

社会，这种转型意味着市场经济体制从无到有的过程，而建立在这一基础之上的政府职能转

变的重要内容，则是从计划管理经济的职能转向培植市场体制的职能。

在中国培植和规范市场，具有其逻辑的和历史的必然性。市场体制并非自发产生的。它

是“主要依靠市场机制来组织和调节的经济运行或资源配置，以解决一个社会所面临的生产

什么，怎么生产和为什么生产的三个基本问题的一种体制”[1].这一体制具有规则性、契约

信用性、秩序性和统一整体性的基本特征，但这些特性并不自发地产生于市场交换活动。市

场本身是一个创造物，是人类精心设计而非完全自发的结果。人们之间进行交换是自然的，

不可避免的。这种交换在远古时代业已形成。但这并不意味着现代社会，特别是现代工业化

社会中高度复杂的市场机制完会是自发形成的。

政府必须承担起培植市场的职能，也只有它才有这个能力，在政府职能社会化过程中，

尤其如此。政府是政治权力组织，对于社会生活的合法成员来说，政府实际上意味着公共权

威。在社会经济活动中，政府公共权威是特殊的经济组织“作为一经济组织的政府和其它经

济组织相比有很多不同之处，在这些不同之处中，政府有两个显著特性：第一，政府是对全

体社会成员具有普遍性的组织，第二，政府拥有其它经济组织所不具备的强制力。”[2]

1、培植市场主体，形成市场的微观基础

企业是市场活动的重要主体和市场经济的微观基础，在中国社会转型、市场从无到有的

生成过程中，政府负有培植作为市场主体的企业的公共责任。对于非公有制经济而言，政府

负有保护其产权和其它合法权利的责任，也负有运用经济等手段积极引导其向规模化、高度

技术和现代化的方向发展的责任。对于公有制性质的企业，政府有责任着力把计划经济条件

下建立的国有企业改造为市场主体，这就要求放开对国有企业的管理，以适时的方式改变包

括所有权在内的企业产权。按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的要求改造

大中型企业，建立现代企业制度。[3]对于可以而且应该进入市场竞争，以经济效益为基本

取向的企业，应着力在产权改造方面加大力度，以造就真正有能力参与市场的竞争主体。对

于以提供公共产品和基础设施，以保障社会公共生活正常稳定进行为基本价值取向的企业，

则应该着力在管理、运行机制等方面进行改造，而不以市场盈利为衡量标准。

2、建立实施市场竞争规则，以造就并规范市场秩序。

市场竞争规则是正常运行的必要条件。因此，确立规则是市场运行的前提。市场规则的

产生存在两种情况：一是市场主体的利益冲突和竞争中，根据比较成本和收益的理性计算，

自发形成的秩序基础上的规则，即诱致性规则，另一类是市场不能自发形成和产生的规则，

需要市场以外的强制力供给，即强制性制度。强制性制度只能由政府提供，因此，在市场发

育过程中，政府提供规则的职能实际是提供强制性规则的职能。在市场建立初期，往往首先

需要强制性规则。另一方面，诱致性规则也必须以法律方式予以确认，因为它具有非稳定性

和非明确性。

培植、规范市场是政府与市场合作的前提。无论是对私人物品还是公共物品的提供，市

场与政府的合作者是必不可少的。即使由市场提供纯粹私人物品，政府的参与也是不可少的，

因为市场不可能有效地规范市场主体的一切行为，必须由政府来主导和规范。而对于公共物

品的提供来讲，市场与政府之间的合作就显得更加必需了。因为，并非所有的公共物品都必

须由政府来提供，政府也没有这个能力，市场