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政策解读：全面推进政务公开的基本原则和主要环节

《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》（以下简称《纲要》）是未来五

年决胜阶段法治政府建设的“十三五”规划，也是法治政府建设的方向和措施，其中

全面推进政务公开是重要内容之一。

早在2004年，国务院就在《关于全面推进依法行政实施纲要》中提出“推进政

府信息公开”，2010年国务院《关于加强法治政府建设的意见》提出“全面推进政

务公开”。党的十八届四中全会《决定》坚持了“全面推进政务公开”的目标，并在

政务公开原则、范围、主要环节、重点领域等方面作出了更加明确的规定。《纲要》

仍把政务公开的目标确定为“全面推进政务公开”。可见，从政府信息公开到全面推

进政务公开，不仅是文字表述差异，也是政务公开制度与实践发展的结果，更是决胜

阶段必须紧紧扭住的短板和着力点。所以，在《纲要》规定的总体目标中，就有公开

公正的目标。在衡量法治政府标准方面，也明确了行政权力规范透明运行标准。再加

上关于全面推进政务公开的具体要求，构成了政务公开的目标、内容与要求，揭示出

政务公开不是一个技术性小问题，而是一个方向性的大是大非问题。

基本原则：以公开为常态、不公开为例外所谓以公开为常态、不公开为例外原则，

是指除非

有法定事由不公开政务信息外，其余政务信息一律公开。换言之，公开政务信息

无须法定理由，而不公开政务信息则需要法定理由。这个原则确立的基本理念是政务

信息本就该全部公开，只是由于法律规定的特殊理由，依法可以不公开或暂不公开。

就国务院《政府信息公开条例》规定来看，法定不公开事项有三种：国家秘密、商业

秘密、个人隐私。就此而言，按照以公开为常态、不公开为例外原则，除以上三类信

息之外，其余的政府信息应当一律公开。例如，在政务公开实践中，有些被拆迁户向

行政机关申请公开其他被拆迁户的房屋拆迁补偿标准信息，但出于担心牵一发而动全

身、多一事不如少一事等考虑，一些行政机关会以“此事与你无关”为由拒绝公开这

类信息。按照以公开为常态、以不公开为例外原则，拆迁补偿信息既不属于国家秘密、

商业秘密，也不属于个人隐私，因此并不属于法定不公开事项范围，应当一律公开。

主要环节：推进“五公开”

党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提

出推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开等“五公开”，《纲要》

也坚持推进这“五公开”。该“五公开”是指政务公开的主要环节和履行职能方式。

政府机关的权力运行流程按环节可以分为决策环节、执行环节和结果环节。上述决策

公开、执行公开和结果公开指的就是权力运行的主要环节公开。管理与服务则不是权

力流程的环节，而是行政机关履行职能方式，即行政机关有履行管理职能方式，也有

履行公共服务职能方式，无论是履行管理职能还是履行服务职能，都应当实行政务公

开。

就决策公开而言，主要有几个方面。一是决策的主体公开。即决策是由哪一个行

政机关作出的，必须对外公布。二是决策的权力公开。即法律和制度是怎样设定决策

权的，以昭示其决策权力来源合法和正当。三是决策的依据公开。行政决策既有法律

依据也有政策依据，甚至有上级指示命令等依据。这些都构成行政决策的规定依据，

应予公开。四是决策理由公开。法律依据也罢，政策依据也罢，指示依据也罢，最终

都要体现在决策机关认定的事实与理由上。这是决策的核心内容，应当公开并接受监

督。例如，在项目投资上马问题上，一些地方行政机关的决策遭遇部分群众反对。群

众反对的事由经常是项目上马会导致生态环境破坏，而行政机关解释项目上马决策的

理由也是该项目上马不会导致生态环境破坏。双方争议焦点就在于，该项目运营后会

不会导致生态环境破坏。这是个事实问题，是个科学问题，也是个后果问题，行政决

策机关要想解决好这类决策的对抗与冲突，核心就是要全面公开决策的事实理由，即

是否会导致生态环境破坏。

就执行公开而言，是指决策后的实施过程公开，也就是通过什么途径，采用什么

措施，由什么机构人员，具体实施决策过程的政务信息公开。所以，执行公开的核心

是过程的公开，其中主要包括三项内容。一是谁执行。即执行主体都有哪些机构，以

及机构内都由谁负责执行。公开这类信息，便于公众知晓和监督执行过程，否则，执

行主体不公开，就无从知晓执行过程和监督执行。二是执行途径和措施的公开。归根

结底，执行是要靠具体措施付诸实现的，有什么样的执行措施和具体政策，就会有什

么样的执行行为，以及涉及什么样的权利义务等具体事项。所以，执行措施具有明显

的法律性和