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我国公共物品多元化供给问题探析

（作者:___________单位:___________邮编:___________）

我国现行的公共物品供给制度是从计划经济体制沿袭而来

的。尽管渐进式的制度变迁已经取得了明显的成效，但计划经济体制

几十年的积弊不可能在短期内完全清除。在市场机制不完善与政府职

能转变滞后的条件下，我国公共物品供给制度依然存在着许多缺陷：

一是市场进入壁垒。在我国，从中央到地方各级政府的行政审批制度，

几乎覆盖了全国性与地方性各种公共物品的生产、分配与消费，而且

其主要功能是保护公共物品生产领域里的国有企业和事业单位.阻止

私人部门和外国资本的进入。二是产权结构单一。公共物品生产的进

入壁垒，造成了资源在公共物品与私人物品之间、公共部门与私人部

门之间以及各自内部难以自由流动和优化组合。民间资本和外国资本

难以进入公共物品生产领域，导致了公共物品生产领域的产权过于集

中在政府及其它公共部门，产权结构单一，竞争机制难以形成。三是

政府生产与提供不分。在公共物品领域，我国政府既是提供主体也是

生产主体，即政府部门提供公共物品。政府所有的企业和所属的事业

单位生产公共物品。这种政府既是运动员又是裁判员的制度安排，使

得公共物品供给效率难以提高。

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一、公共物品多元化供给的前提：提供与生产的分离

公共物品中有三个基本的参与者：消费者、生产者和提供者。

消费者直接获得或接受服务，他们可以是个人、特定区域的所有人、

公共机构、私人组织等。公共物品的生产者直接组织生产，或直接向

消费者提供服务，它可能是政府机构、志愿组织、私人企业或非营利

组织，有时甚至是消费者自身。公共物品的提供者指派生产者给消费

者，或指派消费者给生产者，它通常是政府机构，也可以是志愿组织、

消费者自己等。

在对公共物品的三个参与者进行了界定之后，“政府提供”

与“政府生产”这两个概念的区别就是显而易见的了。在私人物品市

场上，一般来说由私人部门予以提供和生产；在公共物品的“市场”

上，或是政府建立的企业，亲力亲为，进行“政府生产”，或者由政

府委托、安排私人企业生产。称之为“政府提供”。政府提供与生产

的分离是公共物品多元化供给的核心概念，是政府角色界定的基础。

政府供给等于政府生产是一种传统的观点。就公共物品而言，政府可

以是供给的主体或最终责任人，但却可以将不同的环节分配给非政府

的私人组织。著名学者萨瓦斯（Savas）曾说：“‘政府’这个词的词

根来自希腊文，意思是‘操舵’。政府的职责是掌舵而不是划桨。直

接提供服务就是划桨，可政府并不擅长于划桨。”在公共物品的供给

中。政府只需要做好“掌舵”工作，而“划桨”的工作则应交给其他

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组织来完成。公共物品市场化的反对者容易忽视公共物品的提供者与

生产者之间的区别，进而错误地认为。如果政府放弃了公共物品生产

者的职能，它自然就放弃了公共物品提供者的角色。其实，公共物品

的市场化供给并不否定政府的作用，政府仍然保留了提供的责任（当

市场提供不足时，政府仍然承担着责任）并为此支付成本，只不过不

再直接从事生产，而是调控生产。即从划桨到掌舵。

二、在公共物品供给中引入市场机制

政府提供与生产的分离意味着市场可以在公共物品领域发

挥作用。在公共物品供给中引入市场机制，主要有三种方案可供选择：

1.在公共物品供给中解放市场。解放市场就是把原来由市场

供给却被收归国有的公共物品的生产再转向市场。解放市场主要针对

准公共物品，尤其是那些自然垄断性产品（如交通、电力、通讯、水

电油气等）。由于它们不具有完全的非排他性和非竞争性，在许多环

节都可以实行收费或排他。因此，政府的主要角色就应该是提供者而

不是生产者。这类产品初始投入很大、规模效应明显、边际成本远远

低于平均成本，先进入者很容易形成垄断。所以应该由政府来安排.

由市场在竞争的环境中生产。对这类公共物品，特许经营是比较好的

制度安排。所谓特许经营，是指由政府授予企业在一定时间和范围内

生产经营某种公共物品的权力。并允许企业向消费者收取一定的费

用。以实现投资回报并获取利润。