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中国金融监管体系的要素构成

编者按业相对滞后，原因是多方面的，有体制、观念、机制、

环境等，但不能忽视，传统的合规性监管、过于严格的金融

管制、消极监管、事后监管、忽视效率的监管等，已严重扼

制了金融业的创新和发展的有效空间，直接金融业整体效率

的提高。如何使我国金融监管水平有一个质的飞跃，探索建

立既要遵循市场和国际惯例，又要符合中国国情的监管体

制，切实做到完善监管理念、更新监管方式、提高监管效率，

是摆在我们面前的紧迫任务。本文作者的思考有一定的启发

性。

金融监管的支持体系

金融监管的目的是防范金融风险发生，维护金融秩序稳

定，保障金融体系的运行安全，保护资产所有者的利益。金

融监管的有效运行要有一个良好的金融环境作条件，而这个

条件能否具备则依赖于健全的金融法律体系。

我国虽然已出台了《中国人民银行法》、《商业银行法》、

《保险法》、《证券法》等多部法律与法规，但只对金融机构

市场准入有着严格的规定，金融机构的市场退出存在着严重

的法律缺位。当金融机构监管的某一环节处于法律的真空状

态，而金融机构风险暴露时，央行的监管无法可依，只能借

助强制性行政干预来解除金融风险，1997年海口城市信用社

因挤兑出现支付困难时强制由海南发展银行托管乃至兼并

一案仍历历在目。要改变这一局面我们现阶段必须加强监管

的法制化建设，完善金融监管的法律支持体系。

1、尽快完善主体法律。要抓紧修改、整理和完善《人

民银行法》、《商业银行法》、《保险法》、《担保法》和《证券

法》等金融法规；尽早出台银行、证券和保险三大监管法规

和金融机构市场准入退出（破产）法规，包括《金融机构接

管法》、《金融机构破产法》、《金融机构临时性支付风险管理

法》、《金融机构兼并收购管理办法》等；制定《信贷资产保

全法》和《外资金融机构法》，按国际资本充足率框架，制

定资本充足率的监管框架，从而为制度化、规范化的监管提

供法律基础。

2、尽快制订金融法律实施细则。主体法是纲目式的，

对于履行金融监管职能的主体来说，更需要一套较为完整的

并与金融法律相配套的实施细则，也要对原颁布的有关法

规、制度进行清理，对不适应的条款进行废除或修订；还要

对立法环境尚不成熟、近期不宜立法的有关金融业，先制定

一个过渡性的暂行规定。

3、尽快建立独立的金融执法机制。目前银行对大量的

金融违法违规行为无能为力，如果依法收贷只能是“赢了官司

赔了钱”；更甚的是对于银行起诉，许多地方是“起诉不受理、

受理不开庭、开庭不裁决、裁决不执行”，这种现象助长了企

业、个人不守信用，直接恶化了信用环境。为此，有必要尽

快组建执法机构，专门受理银行、证券、保险、信托业及其

他金融机构的诉讼案件，重塑我国公正、公开、公平的金融

司法秩序。

有效的金融监管体制

1999年11月，随着处于世界金融垄断地位的美国《金

融服务化法案》的正式签署生效，标志着美国放弃维持近70

年的“分业”经营模式，进入混业经营新纪元。与此相适应，

目前西方国家普遍实行了混业经营和混业监管，而我国尚处

在分业监管落实阶段，必须加快构建完善的金融监管组织体

系。

随着混业经营趋势加强和中国入世，我国金融监管机构

将面临三大难题：一是金融监管难度加大，二是存在监管不

到位或监管真空，三是存在各监管机构互相争夺权利或发生

事故时互相推卸责任的可能。

因此，在由分业监管向混业监管的过渡中，我国金融监

管组织体系的改革应分两步走：

第一步，考虑到国内的信用评级和外部审计尚未达到一

定的水平，金融监管的基础设施等还跟不上，现阶段仍应坚

持分业监管的金融监管体制，重点是改善金融监管的基础条

件，以实现综合监管。当前可建立金融监管合作制度：一是

加强中央银行、保监会、证监会的合作，增强监管当局的政

策协调性和对部分机构业务并表监管的有效性。二是加强保

监会与代理行的合作，增强代理行监管的积极性和责任心。

三是加强国内金融监管当局与国际及地区金融监管当局的

合作与交流，以此提供与获取对跨国金融机构并表监管的必

要信息，同时和借鉴外国金融监管的经验，不断提高我国的

金融监管水平。

第二步，根据国际金融新趋势，结合我国加入WTO后

金融业混业经营对金融监管的新要求，我国的金融监管应逐

步走向“混业经营、统一监管”的金融监管体制。在向“混业”

模式的过渡中，待条件成熟时，可将人民银行的货币政策职

能与金融监管