2023年关于全市土地财政发展特点、主要问题及对策建议报告.pdfVIP

关于全市土地财政发展特点、主要问题及对

策建议报告

一、引言

土地财政是我国自20世纪90年代以来产生的一种特殊的财

政现象，通常指地方政府的可支配财力高度倚重土地出让及土地

相关产业产生的租税费等收入的一种财政模式（陈志勇等，2010）

2023年XX市土地出让收入为2941亿元，居全国首位。据Wind

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数据统计，xx2023年的土地成交总价达到3138.1亿元。可见，XX

市土地财政规模大，政府对土地财政存在一定依赖性。

不可否认，土地财政在促进经济增长、加速城镇化进程、增

加地方收入等方面发挥了重要作用（Moeta12018；Cheng,2023）,

但是随着土地财政的发展，也逐渐暴露出一些问题：第一，土地财

政的膨胀逐渐导致地方政府患上“土地财政依赖症”（柴铎等，

2018）,膨胀的地方债、不可持续的土地出让金收入极易引发地方

政府的财政危机（闫坤等，2019；唐云锋等，2023）；第二，土地

财政以大规模土地开发为特点，极易造成土地资源浪费、农民权

益受损（谷中原等，2018；1ieta1,2007）；第三,土地财政的过程

伴随大规模资金流动,可能引发土地违法、地方官员腐败（唐鹏等，

2018）；第四，土地财政助推城市房价上涨，损害居民福利（刘

佳，2023）；第五，银行作为土地财政的资金池，承担了地方政府

土地金融、个人房贷、房地产企业融资等功能，一旦土地财政不可

持续，银行的金融风险有可能引发系统性风险（甘族耀等,2019）

目前，XX省、广州市、佛山市等地已经开展了土地财政的专题研

o

究（汤黎等，2016；刘锋，2015；黄均华，2023）。XX所处区位

非常重要，土地财政规模突出，土地财政对城市发展产生重要影

响，因此，有必要系统认识XX市土地财政特点，并剖析相关问题。

二、XX市土地财政发展特点

一般认为，土地财政来源有以下三个途径（王玉波等，2023）：

一是地方政府通过国有土地使用权出让和转让，获得土地出让金

收入，即通常所谓的“卖地收入”；二是地方政府通过发展建筑

业和房地产交易获得的税收收入、收费收入等，这部分收入并非

直接来自土地交易，但是这部分收入高度依赖土地资源的投入；

三是地方政府以土地储备中心、政府性公司和开发区为平台载体

向商业银行进行土地抵押获得的融资收入及债务收入。根据研究

目的和数据的可获取性，本文采用中口径土地财政指标代理土地

财政规模（王玉波等，2023）,即土地财政为土地出让金收入、耕

地占用税、房产税、城镇土地使用税、土地增值税和契税之和。数

据来源于国家统计局网站、《中国国土资源统计年鉴》、XX统计

局网站及相关城市统计年鉴，个别缺失数据采用数据差值方法予

以估算。

考察XX市2010-2023年土地财政发展状况，总结其发展

特点如下。

（一）土地财政规模持续增加，增长率起伏波动

总体看来，2010-2023年间，XX市土地财政收入规模呈现增

长趋势，从2010年的1340.01亿元增长到2023年的4311.46亿

元，增长了2倍多，仅2012年、2017年土地财政收入规模比上一

年小。这种个别年份的萎缩状态导致土地财政增长率呈现起伏波

动的趋势。图1表明，2012年土地财政收入增长率最低,为-18.5%；

2013年最高,为42.7%。2023年土地财政收入规模达到4311.46亿

元，创历史新高，土地出让金增长率也达到了32.2%,使得XX市成

为全国瞩目的土地财政焦点地区。

（二）土地出让金收入波动上扬，受政策影响较大

2010-2023年间，XX市土地出让金收入从2010年的880.09

亿元增长到2023年的2941.00亿元，年均增长率16.96%,总体上

表现出波动起伏的增长态势，其变化特征与各项调控政策遥相呼

应。例如：XX市从2009年开始探索实施土地预申请制度，2010年

土地溢价率走低。

2011年，由于“国八条”（限购）和房产税试点政策对土地

市场有一定的抑制作用，2011年4-5月间预申请制度重新走回了

传统“招拍挂”的老路，从某种程度上讲，这种房地产政策的出

台引致土地市场变“冷”，导致2012年土地出让收入出现了下降

的态势。20