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乡镇财政是我国整个财政体系的基础，直接面对广大乡

村和农民群众，在巩固基层政权，落实强农惠农政策，推进

城乡一体化等方面发挥重要作用。农村税费改革特别是取消

农业税后，乡镇财政的综合服务、会计核算和资金监管职能

日益加强，其工作任务和运行环境发生了重大变化。面对新

的形势，厅党组决定由苏新泉副厅长牵头，省综改办抽调市

县综改办同志和高校教师组成联合调研组，深入全省30多

个县区对乡镇财政体制、职能定位、资金监管和机构队伍建

设等进行了重点调研，了解掌握了全省乡镇财政运行的现状

和存在问题，提出了完善乡镇财政体制、充实乡镇财政职能

的政策建议和保障措施，力争经过三年的努力，初步建立起

“职责明晰、机构统一、管理规范、监督有力、运转高效”

的乡镇财政管理体制和运行机制，不断增强基层政府社会管

理和公共服务能力，更好发挥乡镇财政在社会主义新农村建

设和城乡统筹发展中的积极作用。

一、当前全省乡镇财政的现状及存在问题

以乡镇体制变化和农村税费改革为标志，我省乡镇财政

经历了建立期（1949—1983年实行政社分开建立乡政府）、

发展期（1983—2000年农村税费改革前）和转型期（农村税

费改革以来—至今）三个阶段。虽然乡镇财政在不同的阶段

工作侧重点不同，但都保证了乡镇组织的正常运转，促进了

农村经济社会的健康发展。农村税费改革后，随着社会主义

新农村建设的加速推进，各级财政用于支持“三农”的资金

规模越来越大，农村公共服务的内容越来越多，直接面向农

村的转移支付资金及各种财政补贴的具体落实和管理责任

多数由乡镇财政所承担，工作任务量较税改前更为繁重，面

临的问题和困难更为突出。

（一）乡镇财政体制运行情况。2005年全省取消农业税

后，乡镇财政自主收入规模大幅下降、支出范围明显缩小，

特别是不少乡镇的经济基础薄弱、财政供养人员较多、债务

负担过重、管理水平低下等问题日渐显现，严重影响农村经

济发展和农村基层政权稳定。为适应这种新变化，根据财政

部的要求，省政府决定从2006年起，全省除少数经济较发

达、财政收支规模大并具有一定管理水平的乡镇外，其余乡

镇全面推行“乡财乡用县监管”管理方式。其核心是在保持

乡镇预算管理权、资金所有权和使用权、财务审批权不变的

情况下，实行县乡“预算共编、账户统设、资金统调、集中

收付、采购统办、票据统管”，由县级财政部门直接管理并

监督乡镇财政收支。目前，全省107个县区都已全部实行了

“乡财乡用县监管”，有50多个县实现了县乡联网，有些

地方已初步做到了县乡资金网上申请、网上审批、网上拨款。

从几年的运行情况看，“乡财乡用县监管”的实施，加强了

县对乡镇财政收支的监管力度，确保了基层政权的正常运

转，规范了乡镇收支行为，提高了资金使用效益，促进了控

制新债、消化旧债长效机制的建立，实现了乡镇财政职能的

转变，乡镇财政服务、核算、监督职能得到进一步强化。市、

县财政部门普遍反映，“乡财乡用县监管”管理方式的大方

向是正确的，是符合陕西实际的。但我们在调研中也发现，

现行的统收统支乡镇财政体制和“乡财乡用县监管”模式还

存在一些问题，需要进一步完善。一是预算共编在不少地方

变成了预算代编、预算代理，乡镇成为一个县级预算部门，

失去了预算编制的法律地位。二是乡镇三权不变中仅落实了

财务审批权不变，预算管理权、资金所有权和使用权上移到

县财政，乡镇政府缺乏自主权。三是统收统支财政体制调动

了县级财政理财积极性，部分乡镇政府对培植财源、组织收

入的主动性和积极性不高。四是一些经济发达镇缺乏统筹城

乡发展的财力基础。农村税费改革后，绝大多数乡镇政府无

主体收入来源，乡镇财政自身可支配财力有限，基层政权运

转基本上完全靠县以上财政供给，在统筹城乡一体化和加快

县域经济发展进程中，经济发达镇没有足够的自主财力作支

撑，也桎梏了乡镇政府发展经济的积极性和主动性。据调查，

延安市乡镇财政收入占县级财政收入的比例由税改前的19%

下降到税改后的4%。2009年，全市乡镇财政收入仅为2.9

亿元，而且主要集中在少数乡镇。一些重点镇和扩权强镇的

镇财政收入高、财力好，但由于受县乡体制的制约，乡镇收

入被县级集中，影响了县域城镇化建设。如岐山县蔡家坡镇

2009年全镇财政收入2718万元，财政支出180万元，仅占

收入的7%。

（二）乡镇财政职能转变情况。随着农村改革发展特别

是乡镇政府职能的转变，乡镇财政职能发生了三个“转变”，

即由收支管理型向支出管理型转变，由预算管理型向核