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我国政策性农业保险高质量发展的水平评估与实现路径

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丁少群谭莉张玉凤

国际DOI编码：10.15958/j.cnki.gdxbshb.2021.04.10

摘?要：自2007年中央财政直接支持农业保险发展以来，政策性农业保险已逐步从单一的粮食安全保障过渡到支持农业现代化转型的高质量发展阶段。而政策性农业保险高质量发展必须实现四方共赢，即财政补贴实现间接支持高效、产业保障从保粮食安全到支持现代农业、农民受益方面从成本补偿到稳收增收、机构经营持续性方面从风险可控到稳步成长。论文在研究高质发展衡量方式的基础上，结合实际数据全面评估了我国政策性农业保险的现阶段发展水平，研究认为我国现阶段农业保险离高质量发展目标仍有距离，特别是对贫困地区的保障覆盖小，对现代农业的保障不足，大灾风险分散机制不健全，在农业风险防治方面的作用发挥有限。因此，建议通过调整财政补贴结构、拓宽专业化农业的保障范围、提升现代农业保障水平、落实灾害防治服務、筑牢巨灾风险分散机制等路径实现农业保险高质量发展。

关键词：政策性农业保险;高质量发展;衡量方式;实现路径

中图分类号：F840.66???文献标识码：A???文章编号：1000-5099（2021）04-0098-11

随着我国经济逐步从数量发展转向质量提升，农业产业现代化转型也被提升到国家战略层面：2018年9月，国务院印发《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，明确提出要加快农业现代化步伐、发展壮大乡村产业，推动农业高质量发展的同时实现乡村产业全面振兴。而在农业产业转型与产业结构调整过程中，各类农业经营主体必然面临转型收益与转型风险的利弊权衡，而过大的转型风险往往会阻碍产业的顺利转型，因此建构合理的风险化解机制对农业现代化建设与乡村振兴有着十分重要的意义。

在此背景下，2019年10月，财政部、农业农村部、银保监会、林草局联合印发《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》，2020年各省市也纷纷出台了推动农业保险高质量发展的具体实施意见，以引导农业保险高质量发展，稳步推进农业产业转型、实现乡村振兴。然而，何为农业保险高质量发展在学界仍无定论。因此，本文拟基于历史演进与乡村振兴战略、以保障对象（农业）与保险主体（财政、农民、保险机构）为切入点，探讨农业保险高质量发展的衡量标准及现实差距，并基于具体目标分析我国农业保险存在的问题，进而从内部设计与外部监督两大维度探讨我国农业保险高质量发展的实现路径。

一、农业保险的财政补贴效率：从财政直补到间接支持

在财政转移支付被世贸组织列为“黄箱”政策背景下，我国开始探索以“绿箱”政策之一的农业保险为依托的新型农业风险保障机制：2007年，中央财政开始增加预算科目“农业保险保险费补贴”，通过保费补贴的方式支持农业产业发展。由此，我国对农业这一弱势传统产业的财政支持手段也逐步从早期的种粮直补和直接救济过渡为市场化运作的政策性农业保险的间接支持方式，下文则将基于此细化财政补贴效率衡量标准，总结我国农业保险在财政补贴效率上的成就与不足。

（一）农业保险财政补贴效率的衡量方式

从财政直补到支持参加农业保险的间接性补贴，我国在农业支持机制上的调整一方面是适应国际化需要，另一方面也有提高财政补贴效率的考虑：首先，相对于财政直接补贴而言，农业保险补偿是与实际的粮食等农作物种植活动密切相关的，规避了对种粮耕地荒废的无效补贴，同时补偿额度的高低与个体损失情况直接挂钩，可显著提升灾害救济的精准性;其次，比例分摊的缴费机制一方面放大了保障资金池，另一方面也可强化农户风险意识、放大灾害保障效果;此外，其商业化运营可提升损失补偿效率，使农户及时恢复再生产以提升农业稳定性。然而以上理论优势的实现又以农业保险制度有效为前提：只有农业保险补贴政策的设计与运行协调有序，才可完全实现其预期补贴效率。

而农业保险补贴政策的协调有序又可从“量、质、变”三个维度加以分解：首先，农业保险财政补贴需具备量的有效性，在补贴所撬动的损失补偿基金规模（保费收入）、风险保障额度上相对财政直补有明显提升;其次，农业保险财政补贴政策结构应相对协调，在区域补贴、品种支持、供需保障、缴费分摊结构上相对合理;此外，财政补贴持续有效也离不开科学合理的动态调整机制。

（二）农业保险财政补贴效率的成就与不足

1.相对财政直接补贴而言，政策性农业保险的农业支持能力显著放大

整体而言，我国农业保险基本实现了其预期优势，保障能力相对中央财政补贴显著放大：2007～2019年间，各级财政以3021.6亿元的保费补贴撬动了4004.84亿元的保费收入，实现农业风险保障19.7万亿元，平均放大保费补贴资金65倍、中央直接补贴130倍;此外，农业保险的财政补贴放大能力逐年增强，从2007年的52.37倍增长至2018年的17