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比较研究土地经营权抵押的困境与对策

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杨晓洋

【摘要】在“三权分置”政策下，我国大力推进农村土地经营权金融化，盘活农村土地资源。土地经营权抵押是其中的基础，我国首次推行土地经营权抵押取得初步成效，但农户在实际进行土地经营权抵押时仍遇到不少困难。其中，以金融机构角度为例，我国现存制度和金融产品与国外相比仍存在一定差距，交易方式、抵押物变现方式等都相对落后。通过研究国外经验和结合我国实际，我国应当充分发挥村级组织优势和完善交易信息流动渠道等，助力土地经营权抵押发展。

【关键词】土地经营权；抵押；金融机构；交易；对策

农地金融的核心是土地经营权金融化，而土地经营权金融化的基础是土地经营权抵押。在2016年，国务院印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分之办法的意见》，明确提出“三权分置”政策，即农村土地所有权、承包权、经营权三权分置。“一权”拆分为“两权”，承包权与经营权的分离是我国新一轮土地改革的标志，两权分离为土地经营权进行抵押、担保、信托等提供了可能与便利。为了大力推进土地金融化发展，我国不但在全国范围内积极开展“土地确权”工作，并设计相关法规政策、配套制度等来促进经营权抵押。然而，虽然政府在政策层面上大力推动土地经营权抵押，但农户在实际进行经营权抵押时，仍遇到不少许多困难，包括来自金融机构的阻力。

一、金融机构不愿开展土地经营权抵押的原因分析

在实践中，相比政策对土地经营权抵押的大力支持，我国金融机构明显未对促进经营权抵押做好充分的准备。例如，在农村土地流转率达95%以上在四川省邛崃峡市冉义镇，当地农村土地经营权抵押面临着机构接受农地经营权抵押贷款意愿小的困难。以金融机构自身角度考虑，金融机构不愿意接受土地经营权抵押的原因有如下三点。

（一）农村土地经营权抵押贷款交易成本高，利润低

首先，我国农村人口平均素质相对较低，农村地区金融发展缓慢，农民对金融政策、金融活动参与方式等了解较少，同时我国农地较为分散，每个农户仅有面积较小而且零散的土地。为了使农户获取基本抵押知识和了解抵押信息，金融机构必须花费大量时间、精力以达成交易，且农地分散，金融机构需要多次单独与各位农户谈判，更增加了交易成本。其次，农户利用经营权抵押贷款，所得资金主要用于农业生产。农业生产带来的经济增加值远远小于第二、三产业带来的经济增加值，而且农业生产对天气、地力等自然因素依赖性较强，农户收入不稳定。因此，金融机构对农户抵押贷款进行信用评级和信用甄别的流程更加严格、繁琐，交易成本大大增加。

（二）农村土地经营权处置变现困难

农户一旦不能按时还贷，金融机构将获得相应的土地经营权，金融机构自身无法直接对土地行使经营权，金融机构需要以出租、出售等各种方式“经营”土地，以此弥补损失。但是，土地经营权具有特殊性，其只能转让给有意向且有能力经营土地的人，而且具有较强的地域性。一般情况下，只有当地的农户或企业会接受该土地经营权，这使土地经营权变现的对象范围非常狭窄。另外我国大部分地区尚未设立土地交易所、土地流转中心等信息交流平台，信息缺乏使土地经营权变现更加困难。

二、土地经营权抵押的国外经验

（一）德国模式

德国是世界上最早实行土地金融制度的国家，在1770年，德国成立了第一个土地抵押信用合作社。目前，土地抵押贷款是农民可利用的主要长期信用工具，土地抵押信用合作社成为服务于土地改革运动的长期金融机构。德国土地抵押制度运作具有“自上而下”的特点，一是具有抵押土地意愿的农民组成一个土地抵押信用合作社，同时把土地作为抵押物交给土地抵押信用合作社；二是合作社获取农民土地后，在该土地上设立担保，对外发行土地抵押债券；三是信用社把发行债券得到的资金以发放贷款的形式发放给农民。后来，各地土地抵押信用合作社又联合起来成立联合合作银行，统一在全国开展业务。发行土地债券的方式可以使信用社和银行从证券市场上获取资金，自给自足，不必依赖政府的资金支持。由此可见，德国土地抵押融资的关键是抵押与证券的合作，得益于德国成熟的证券市场机制。

（二）日本模式

日本采用三层级的农地金融组织形式。首先，农户以土地入股，加入基层信用合作社，然后，各合作社入股府县的信用联合会，最后，联合会入股加入中央的金融公库。这一模式运作的核心是基层信用合作社，社员申请农地抵押贷款时免担保，直接从基层信用合作社中获得农地抵押款，合作社自身也不盈利，但可从政府获得补贴。在资金来源方面，主要是邮政储蓄存款。另外，日本还建立了包括“农业信用保险机制”、“农业灾害预防机制”、“存款保险机制”等农地金融风险控制机制。

三、我国发展土地经营权抵押的启示与对策

（一）发挥村级组织力量，降低交易成本

我国农村土地較为分散，每个农户都持有一小块土地，如果每一户都单独与金融机构建立交易关系，每一次交易都会产生交通成本、评估