我国农村宅基地三权分置改革路径选择的绩效分析.docxVIP

?

?

我国农村宅基地“三权分置”改革路径选择的绩效分析

?

?

周佳玉

[摘要]宅基地制度改革是我国乡村治理结构弊端、产权界定不清等因素作用下的必然结果，同时也是宅基地福利性与市场化矛盾激化的产物。在宅基地市场化的强烈需求下，我国对宅基地制度运用试点进行探索。然而，现行改革虽然运用制度设计放宽了对宅基地及其使用权流转的限制，但是囿于基层组织职能复杂、流转平台不完善等因素，宅基地经济属性不能充分发挥，现行制度设计不仅与农民的真实需求不相适应，而且也不利于宅基地利用效率最大化。本文运用法学与制度经济学的分析方法，以农民这一微观主体的需求性与有限理性入手，对试点运行的合理性、弊病以及完善路径进行分析，以探索农村宅基地制度“从身份到契约”的有效改革路径。

[关键词]宅基地使用权;有限理性;产权变迁

[]F321.1[]A

改革开放以来，中国社会的经济、人口结构已经发生了巨大变化。城市以前所未有的速度向前发展，城乡之间的差距正在逐渐拉大，城乡二元结构倒逼乡村的变革。然而，这种外部因素所导致的剧烈变化给村庄带来的往往并非前进的动力，而是加剧了乡村的衰败。从人口因素分析，农村人口结构的代际变化体现为“农一代”与“农二代”“农三代”之间的差异性，这种代际变化正在逐步削弱农村宅基地的福利性功能。可见，城市的日益扩张正在不断吸干农村的年轻血液，“空心化”“老龄化”成了农村发展的最大阻碍。其中，宅基地的闲置与浪费则是其衰败的明显体现。随着农村年轻人口的迁移，大量宅基地由于无人居住而闲置，一户多宅、超占耕地的现象普遍存在。现行宅基地制度不仅限制其经济属性，同时也不利用农地效用的发挥。而宅基地的重整、利用及其财产属性的发挥可以增加农村经济收入，从而增加农村就业途径，也可以刺激农村创新创业，而且更能吸引城市资金的投入等，因此宅基地的改革成为了中国农村变革中的关键因素。

1宅基地制度改革必要性分析：现行制度目标与农民需求不符

我国的宅基地制度是作为一种保障机制而存在的，其制度目标在于保障农民居住权。正是由于宅基地对于我国农村结构的福利色彩，国家对于宅基地的权能进行限制。然而，伴随我国经济社会的快速发展以及城市化水平的提高，农民更加注重生产生活水平的提高，而当前制度无法满足我国现代农民对于生活质量的要求。与此同时，城镇贯彻国有土地有偿取得制度使土地具有巨额经济效益，对比农村宅基地制度贯彻的无偿取得、长期使用、禁止流转制度，导致土地无法产生经济效益现象的发生对农民产生了强烈冲击。因此，农村人口代际变化的出现极大地弱化了农村宅基地的福利性，加之土地市场的强烈需求，农村宅基地使用权产生了远超其生活保障功能的经济价值，农民对于宅基地的需求性逐渐向经济价值转变。从逻辑上看，由于宅基地的福利性具有身份属性，宅基地的福利性与可流通性是不可相容的，可知矛盾的关键在于宅基地的身份性。因此，化解这一矛盾的一条路径就是要使其去身份性，使得宅基地使用权完全物权化，这样宅基地使用权的流转在法理上才是合理的。然而，这一路径在如今看来不具有可操作性。虽然宅基地的市场化需求是现有宅基地制度变革的契机，但是宅基地天然的福利性始终使得这两者相互抗衡。限于历史与国情，完全放开宅基地使用权的流转是一种过于冒险的行为，宅基地福利性与市场化的矛盾在限制宅基地财产属性的同时也制约着农民权益的保障。因此，是否“开禁”宅基地使用权切勿冒险，仍然需要以试点的方式逐步进行探索。

2宅基地“三权分置”改革基准及试点地区运行模式

宅基地制度改革基准在于，应针对农户的差异化需求来构建改革模型。且对农村宅基地产权制度进行分析需要从农户这一微观主体入手。通过调研我们发现，不同类型的农户对于宅基地的需求呈现出显著的差异化。根据农户居住类型可以划分为三种类型。第一类是居住在山区、林区等条件较差地区农户。这一类型的农户多居住条件较差且以务农收入为主，对于宅基地的需求性主要体现在改善居住环境，其次为经济价值的转换;第二类农户则相对零散地聚居在村中，对于改革的需求性体现为完善基础设施与经济属性发挥并重;第三类农户通常已经在城镇购房或租赁房产，宅基地通常属于闲置状态，改革需求主要为财产价值的实现。根据对不同居住条件农户的类型化分析可以得知，农户对于宅基地改革的需求主要表现为财产属性发挥、居住环境改善、配套设施完善等几个方面。

泸县在成为改革试点县后对全县范围内的宅基地现状进行了摸底，发现以下问题：第一，宅基地无偿取得使耕地被占用;第二，宅基地有偿取得和有偿退出机制的缺失使宅基地大量闲置;第三，“一户多宅”的现象普遍;第四，宅基地无偿无限期使用。基于此，泸县政府初步建立了改革方向，包括制定宅基地有偿取得制度、探索宅基地有偿使用制度、探索宅基地有偿退出渠道、创新宅基地管理方式等。此外，改革中尝试拓宽宅基地使用权流转渠道