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基于效率的农村宅基地问题研究

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张敏

在农村，由于很长一段时间内与农村宅基地相关的法律不健全、不规范，以及管理人员监控不严，农民法律观念淡薄等一系列因素，导致我国农村宅基地配置不合理，使用效率低下，引发了种种农村矛盾。在新农村建设的大形势下。宅基地存在的这些问题，都亟需我们努力解决，以化解农村凸显的矛盾，促进农村发展。

一、我国农村宅基地的现状

从目前来看，我国农村宅基地的现状主要表现在宏观和微观两个方面。

宏观方面是农村宅基地的立法与管理上。我国有关法律在农民住房和宅基地的立法与管理上做出了规定。首先是立法方面：《中华人民共和国土地管理法》规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地；农村宅基地是无偿取得的：禁止城镇居民在农村购置宅基地；农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。《关于加强农村宅基地管理的意见》规定，各级政府对符合条件的农民建房用地不准收费；严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。宅基地转让须符合规定条件，购买人必须为房屋所在地本集体经济组织成员。其次是管理方面：我国法律规定，农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准；宅基地审批过程中，乡(镇)国土资源管理所要做到“三到现场”。也就是农村宅基地的划拨是县级机构决定的，而日常管理是由乡镇土管所完成的。

微观方面是我国农村住房和宅基地的利用上。主要出现了三种现象：一是闲置宅基地与空置住宅。在一些经济比较发达的农村地区，很多农民都住进了商品房，原有的农村居民点还仍保持原样。而在经济比较落后的地区，由于外出打工的比较多，在村里常驻的人口比较少闻此还保留着许多不用的旧房没有拆除，造成了大量的宅基地与房屋闲量。二是宅基地紧张与住宅拥挤。农村中，许多农户由于家庭人口较多，而且由于诸多的原因，拥有的宅基地面积较小，或者只有一处宅基地，从而不得不三代共居。甚至四代共居。更有因为宅基地面积小，但又人口较多，需要大的住宅，于是向自家宅基地以外扩张，造成两户之间的通道或者道路狭窄。三是农户私自买卖住房与宅基地。在农民的意识中。买卖房屋及宅基地不需要经过任何人同意。他们认为那些都是属于自己的家产，自己有权进行处分，并且随着城市房地产热的发展，农村中也兴起了买卖宅基地及房屋的热潮。

二、我国农村宅基地存在的问题

(一)农村宅基地立法和管理的问题

一是宅基地无偿使用的问题。我国《土地管理法》及相关法律均规定，我国的宅基地是无偿取得及使用的、这种方式虽然减低了农民建房的成本，保障了低收入农民住房问题。但也出现了诸多问题：(1)农民抱着“不用白不用”的心态，无限制利用宅基地，致使土地浪费现象严重，甚至在一些人口规模较大的村庄，由于村内宅基地用完，便大面积占用耕地建房，致使耕地面积逐步萎缩。(2)宅基地的无偿使用会使农民都想多占、多用，甚至会出现抢夺宅基地的现象，影响社会安定，也严重阻碍了农村宅基地的有偿退出。

二是对宅基地的流转没有明确的法律规定。我国立法方面对宅基地是否可以转让以及如何转让一直模糊不清：(1)允许农村宅基地使用权人对地上建筑物(主要是房屋)进行出租出卖。然而，针对农村宅基地使用权是否可以转让，却未做出明确的规定，使宅基地的使用权转让与房屋转让相分离。(2)法律特别指出对农村宅基地使用权流转的进一步限制，即禁止农村宅基地向城镇居民流转，转让必须是同一集体经济组织内部成员的转让。阻碍了宅基地的有效市场配置。

三是基层政府管理方面的问题。对于宅基地的管理，我国法律有着严格的规定，在实行中却出现大量问题：(1)农民宅基地的审批要经以下程序：村民向村委会提出申请：村民代表会议讨论通过并公布；报乡(镇)人民政府审核：县人民政府批准。在农民宅基地审批过程中，乡(镇)国土所必须做到“三到现场”。然而，实际上由于管理力度的不足。不经过法定程序而通过幕后交易直接拿地现象比比皆是。(2)基层政府管理人员对工作没有主动性，不能亲自下到村，调查和解决宅基地中的不当利用问题。

(二)农户使用宅基地的问题

该问题主要表现为三个方面：(1)农民的观念意识存在问题。在农民的意识中宅基地是无偿取得与使用的，那么宅基地应该越大越好，于是宅基地的面积逐步扩大，蚕食耕地现象严重。另外，农民普遍认为宅基地是一种私有财产，可以祖祖辈辈继承下来，自己不使用，也不准别人使用，即使闲置、抛荒，别人也无权过问。(2)农村宅基地空置与紧缺相矛盾的问题。农村中一部分农民拥有大面积的宅基地，但是建造面积很小。使用率很低。甚至农户会在多余的宅基地上种植蔬菜瓜果等，而另一部分农民却不能满足其对宅基地的需求，二者之间存在矛盾，容易引起宅基地紧缺农民的不满，使社会稳定受到影响。(3)农村宅基地的不当使用问题。当一家农户的子女成为城市居民后，其父母的宅基