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PPP风险规制的法律问题研究

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王诗媛孔晔辉蒋哲诚

摘要：近年来PPP模式即公私合营模式在我国得到了广泛应用。PPP作为一种新型融资模式，在发展的同时也面临众多许多不确定风险。本文首先根据行为主体，归纳了PPP项目的三大主要风险。接着从法律层面出发，提供四大风险规制途径，为PPP模式未来在我国的长足发展添砖加瓦。

关键词：PPP模式;PPP风险;政府;社会资本;法律规制

一.PPP模式发展现状

PPP模式（Public-PrivatePartnership），又称“公私合营模式”。即政府与社会资本合作，在基础设施和公共服务领域，形成“利益共享、风险共担、全程合作”伙伴合作关系。在实践中，PPP作为一种新型的融资模式，相较于传统的BOT模式，它能有效减轻政府的融资负担，降低私营企业的投资风险，实现双方利益最大化，并提高了项目建设的效率及质量。

2019年4月与7月，国务院与国家发改委先后颁布和印发了《政府投资条例》与《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》，为PPP发展提供了更高层次、全面、稳定的法律制度框架，对PPP项目投资和建设管理做出了更系统、明确的规定。随着政策的放开，截至2019年第三季度末，全国PPP综合信息平台项目管理库累计项目数9249个、投资额达14.1万亿元，目前中国已成为全球最大的PPP市场。未来PPP模式也将在新型城镇化建设及国家一带一路建设中得到更广泛的应用。

二.PPP项目主要风险

对于我国来说，PPP模式仍处在不断探索阶段。在具体实践中，由于PPP项目周期长包含决策、投融资、建设、运营等不同阶段，同时交易结构多变，涉及包括除政府与社会资本外，金融保险机构，运营商等多方主体。这导致项目存在大量不确定因素，任何一方的行为均可能使项目面临不同程度的风险，这些风险的背后涉及法律层面上的权利与义务关系，最终归于一方或多方责任的承担。笔者结合理论研究和实践案例，根据行为主体的不同，将主要风险分为以下三个方面：

1.政府行为风险

1.1法律、政策风险。PPP在国内兴起时间不长，法律法规及地方政策在近年才逐步出台，还不够健全、稳定，产生冲突时，企业可能无法通过法律途径解决问题。政治、经济政策的变更也会影响项目合法性、协议有效性以及市场需求的变化，可能导致项目的中止或失败。

1.2政府决策与审批风险。指政府决策、审批程序过于冗长复杂，或由于程序不规范，官僚主义等因素导致决策审批实务，影响项目建设、运营的风险。

1.3政府信用风险。主要指由于政府不履行或拒绝履行合同协议约定中的义务，不承担相应责任，从而给项目带来直接或者间接的风险。

2.企业行为风险

2.1融资风险。PPP项目强调长周期运营与合作，且投资规模巨大，众多项目都需要组织银团贷款或多元融资。若中标企业无法在给定融资期限内完成融资，先行签订的特许权协议无效，政府取消其资格并收回投标保函。

2.2建设与经营管理风险。指企业在建设、经营、管理过程中由于设计方案、技术条件或管理能力问题引发的与预期计划不相符的风险总和。

2.3施工事故风险。指在项目建设过程中或已建成项目运营过程中造成的类似污染等其他事故造成人员伤亡，社会恐慌等后果的风险。

3.市场风险

3.1市场需求变化风险。指由于社会环境、宏观经济、人口变化、政策变化等因素导致的市场需求的改变从而引发收益不足等后果的风险。

3.2经济环境变化风险。指由于不可预知的经济发展状况例如汇率、利率的变化所导致的项目成本过高，收益降低等风险。

3.3不可抗力风险。指项目参与各方都无法提前预知且无法避免的事件例如：自然灾害、疾病传播、战争等因素导致工期延期或者项目无法正常运行的风险。

三.PPP风险规制的法律途径

1.明确PPP项目风险分担的法律原则

1.1一致性原则。指当政府方和社会资本方承担的风险应当与得到的回报相一致。同时当一方有义务去承担风险时，也有权利去享受风险变化带来的经济收益。另外，双方获得的风险信息应当一致以保证谈判的公平与有效。

1.2合理性原则。此原则体现在风险应当由最有利控制风险且控制成本相对较低的一方承担。例如，有关法律政策、经济环境变化等宏观层面因素带来的风险应当由公共部门承担，有关项目设计、建设、经营具体操作层面的风险由相关企业承担，不可抗力风险由双方共同承担等等。

1.3上限性原则。任何一方风险的单独承担应有上限，当实际损失远高于预估时，另一方应给予适当补偿，因为PPP项目的初衷在于合作治理，互利共赢。

1.4可協调性原则。此原则强调风险分担的动态性。随着项目的开展，内部与外部不确定因素的出现，双方可就事实情况重新协商分配风险的分担，协同解决问题，以保证项目的顺利进行。

2.健全PPP风险规制的法律规则

健全的政策和法律环境是降低PPP项目