政府推动枢纽型社会组织发展：逻辑、角色与机制.docxVIP

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政府推动枢纽型社会组织发展

逻辑、角色与机制

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刘洋

【摘要】面对社会组织数量快速增长的新形势，政府通过“创建”中介组织的方式实现对社会组织的高效管理，以期降低社会管理风险。枢纽型社会组织正是这类被“创建”的中介组织中的一种类型。政府通过扮演政策制定者、资源提供者、服务购买者、业务管理者、组织协调者等角色，推动枢纽型社会组织的发展。在上述推动过程中，政府采用的主要机制包括行政催生、整体协同、资源共享、委托管理和购买服务。

【关键词】社会组织;政社关系;枢纽型社会组织

党的十九大报告提出：“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”社会组织是社会治理的重要主体。枢纽型社会组织作为近年来国内社会建设领域的一个新生事物，它的出现是应对社会组织数量快速增长背景下政府对社会组织整合管理以及社会组织能力约束条件下第三部门内部资源整合双重诉求的现实结果。作为介于政府与社会组织之间的“桥梁”型组织，枢纽型社会组织兼具加强“政府管理”与“社会自治”的双重属性。[1]政府在推动枢纽型社会组织的发展中居于主导地位，其行为及逻辑直接影响着社会组织对枢纽型社会组织的态度及行动策略。本文集中研究政府在推动枢纽型社会组织发展中的逻辑、角色及机制。

一、政府推动枢纽型社会组织发展的逻辑

逻辑是对主体思维的抽象，特别是对主体目标和意图的体现。有了目标和意图，便可以选择实现目标的方式和工具。所以，逻辑是前提。政府推动枢纽型社会组织发展的逻辑主要是提升社会组织管理效率，降低社会管理风险，培育社会组织、回应社会需求。

1、提升社会组织管理效率

近年来，我国社会组织的发展呈现出爆发式增长趋势，社会组织管理已成为考验政府执政智慧的重要课题。民政部统计数据显示，截至2017年底，全国共有76.2万个社会组织，同比增长8.4%。[2]此外，还有在各级政府备案的大量城乡社区社会组织。仅以天津市为例，全市社区社会组织总数已由2012年的1.2万个发展到2016年的2.6万个，成功实现了倍增计划。[3]

面对数量众多的社会组织，政府的直接管理往往力不能及，为提高管理效率、节约管理成本，政府迫切希望通过寻找代理人的方式达成对社会组织的间接管理。通过枢纽型社会组织实现对众多社会组织的管理，此举不仅有助于缓解社会组织管理部门人手短缺、“有心无力”的监管难题，同时可使政府管理部门将更多的精力用于社会组织发展的宏观规划。用经济学的基本逻辑来解释组织行为，可以发现效率机制是决定组织行为的一个基本因果机制。即组织希望用最少的投入获得最大的产出，由此作为提高效率的最佳途径。[4]

2、降低社会管理风险

我国既有的社会组织双重管理体制，实际上是一种政治把关和责任共担的分权机制。不管是登记管理机关还是业务主管单位，首要的目标都是降低政治风险和规避责任。[5]对于社会组织来说，特别是那些业务范围不易界定或跨行業的社会组织，能否找到愿意承担风险和责任的业务主管单位就成为其获准登记的首要条件。这种体制带来的结果是：由于获得合法身份的门槛太高，相当一部分社会组织不得不采取工商注册的形式，或者不登记注册便开展活动。上述做法使得现行法规无法对各种形式的社会组织起到约束和监管的作用，从而提升了社会管理的风险。

在处理国家与社会的关系方面，法团主义特别重视介于国家与社会之间的各种利益组织的协调作用。[6]法团主义认为，中介组织与国家的行政机构相匹配，有利于维护社会秩序，降低国家管制的成本。如：《北京市关于构建市级“枢纽型”社会组织工作体系的暂行办法》规定，枢纽型社会组织经市政府授权承担业务主管职能。此举标志着既有法规中对社会组织“业务主管单位”的要求被放宽，社会组织登记注册的门槛随之降低。因此，枢纽型社会组织的出现可以被看作是对于社会组织管理体制创新的“积极探索”。

3、培育社会组织，回应社会需求

改革开放以来，伴随着经济快速增长，人民生活水平显著提高，由政府直接提供公共产品与社会服务的传统做法越来越难以满足群众日益多样化、个性化的社会需求。而社会组织因自身贴近社会、专业性、参与式的行为特点，逐渐在提供社会服务、参与社会管理、凝聚广大公众方面显现出优势。

在新公共管理运动的影响下，政府角色逐渐从“全能政府”向“有限政府”转变，更多地依靠市场和社会，即由公共部门与私营部门共同参与公共产品和服务的供给。为实现公共管理的社会价值，政府要有意识地培育与社会之间的桥梁纽带，即大力发展社会中介组织并发挥其作用和影响力。枢纽型社会组织作为政府与社会组织之间的桥梁型组织，通过链接政府及其他组织的资源，为成员组织提供资金、场地、信息、智力等方面的支持，能够有效促进社会组织的发展。

二、政府在推动枢纽型社会组织