PPP融资不规范行为研究.docx

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PPP融资不规范行为研究

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白琳

【摘要】近几年来，我国政府和社会资本合作（PPP）模式推进深入、发展迅猛，但是其快速发展过程中也存在一些不规范行为，例如：一些地方采用固定回报、兜底回购、明股实债等方式包装PPP项目，借PPP名义进行变相举债融资，增加了地方政府性债务风险。如何用好PPP，避免走向融资误区引发了社会广泛的关注。本文作者通过阅读国内关于PPP融资的相关文献，综合整理了PPP融资不规范行为的各种表现及其负面影响，分析成因、提出切实可行的解决方案，以维护PPP市场的良性发展。

【关键词】不规范行为；固定回报；明股实债；兜底回购；最低收益；BT

一、PPP融资不规范行为表现

（一）固定回报

在实际操作中，固定回报条款是普遍存在于政府付费型或补贴可行性缺口的PPP项目。其较为典型的模式为采用单纯成本加成或者补回报率缺口等。而无论采用何种模式，经常体现在PPP项目合同之中的条款内容就是：政府根据社会资本的投入，按照确定的回报率（如资本金部分按照资本金回报率、融资部分按照融资利率）向社会资本付费。

采用成本加成模式时，无论绩效考核的优劣，均据实核算成本同时加上约定的回报率来计算应付费用。这种情况下，付费不与绩效关联，违背PPP项目“风险共担”的管理理念。与此之外，上海济邦投资咨询有限公司总裁徐玉环认为即使成本加成模式的回报率是通过竞价方式产生，也并非是绩效付费，其实质依旧是成本加成，只不过回报率因为竞争的压力而略微低一些。

采用补回报率缺口模式时，如果核算项目收入及项目支出未达到约定回报率水平的，政府补足差额至约定回报率水平，以此核算政府可行性缺口补贴额度。

（二）明股实债

明股实债，即名义上是股权，实际上却是债权的安排，主要是指在形式上投资人以股权的方式对目标公司进行投资，但在实际上却包含了还本付息等约定，其实质是一种债权债务关系。在实际操作中，多发生于基金或金融机构作为社会资本中标的存量PPP项目中。其一般表现为在股东协议或者经营合同中，政府或者代表政府的融资平台承诺会在一定期限内向社会资本方逐年支付固定费用或者固定价格来回购股权，来满足社会资本方收回资本金和投资回报的要求，能够达到“旱涝保收”的效果。

真正的股权投资是风险投资，因为存在风险，社会资本方就会挑选好的项目，认真做好投资、建设和运营的全过程，努力做到降本增效；通过“明股实债”安排，社会资本方是债权投资，将项目的风险又转嫁到政府方面，社会方承担的风险极小，无论其是否达到合同约定的绩效指标，都没有相应的惩罚措施，达不到对社会资本的激勵作用，同样也违背PPP“风险共担”的理念。

（三）最低收益

在PPP项目中，由于基础设施建设的投资大、建设期及回收期较长以及PPP融资结构和成本问题等原因，PPP项目存在较大风险。政府为降低社会资本承担的项目风险，吸引投资，通过协议的形式向社会资本承诺最低收益的担保，即：如果社会资本方运营PPP项目的收益低于最低收益的标准，社会资本方可以要求政府方对于低于标准的部分给予补偿。这是合理合法的。本文所称不合理的最低收益是指并非合理的商业风险分担，即政府承担的是收益保障而非收入保障，一字之差，差的是成本风险的承担与绩效考核。根据上海济邦投资咨询有限公司总裁徐玉环的研究，现在PPP项目的最低收益保证设置越来越精巧，将竞价得出的回报率拆分成固定回报率和浮动回报率，其中固定部分的回报率实际上是无风险回报率，且回报率水平已达到市场能接受的水平；极小部分的浮动回报率和绩效考核关联，而就固定回报率这一部分实质上已构成了不合理的最低收益保证。在实际操作中，这种设定过高最低收益的情况，会导致政府承担沉重的财政负担，造成地方政府性债务风险，社会资本缺乏运营管理的积极性和动力，形成反向激励。

（四）BT模式

对于BT是否属于PPP的范畴，业内专家存在争论，但BT在绝大多数行业属于禁止的范畴，其容易被认定为购买工程的融资行为，属于违规举借政府性债务。中建政研信息咨询中心PPP专家委员会投融资组组长王树海认为BT与PPP最重要的区别在于是否风险共担。

PPP模式下，融资主体是项目公司，政府不对社会资本进行回购；且PPP加入社会资本对于项目的专业化运营，使得项目整个生命周期的运营成本降低了，实际上提高资产的运营效率，真正实现了“公私合作、利益共享、风险共担”。

但在BT模式下，社会资本方要求政府在一定时间内（一般为建设完成后）进行项目回购，先期由社会资本垫资，期满后社会资本方撤资，由政府为项目筹集资金并负责运营。政府只是延缓付费时间，没有起到缓解财政压力的作用，也没有实现长期的风险共担，整个项目的运营和经营风险最终完全由政府承担。

（五）违规担保或承诺

政府方在PPP项目融资过程中是否应该提供担保或承诺及若提供采用何种方式同样也是一个争议的