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基于福利三角理论的监护困境儿童保护政策研究

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黄晨熹陈婷

摘要：家庭监护缺失或监护不当困境儿童的需求和致困成因十分复杂，是困境儿童保护中的痛点和难点。基于福利三角理论的上海监护困境儿童保护政策分析发现，家庭的监护能力和监护意愿缺失是监护困境儿童陷入困境的根本原因，而市场和社会也未能提供应有的保护功能，使得此类困境儿童面临身心健康的全面挑战。现有法规和制度设计不能从根本上解决谁来监护、如何监护的难题，需要政府、家庭、社会、市场等协作整合，形成监护困境儿童保障合力。

关键词：监护困境儿童；福利三角；上海市

：C916：A：2096–7640（2021）03-0088-09

■基金课题：上海市教育委员会科研创新计划“完善解决城市相对贫困的社会政策研究”（2021-01-07-00-05-E00025）。

一、引言：监护困境儿童保护与福利三角

（一）监护困境儿童及其保护政策

家庭监护缺失或监护不当困境儿童（以下简称“监护困境儿童”）是中共中央、国务院《关于加强困境儿童保障工作的意见》中所界定的第三种困境儿童①，即因家庭监护缺失或监护不当遭受虐待、遗弃、意外伤害、不法侵害等导致人身安全受到威胁或侵害的儿童。[1]其中“家庭监护缺失”指父母双方或一方因死亡、失踪、依法被限制人身自由等原因不能实际履行监护职责的情况；“家庭监护不当”指父母或其他监护人遗弃、虐待、意外伤害、不法侵害等导致未成年人人身安全受到威胁或侵害的情况。通常而言，监护困境儿童的父母双方均因以下一种或多种原因而无法为儿童提供合适的监护照顾：（1）因死亡、严重身心障碍、长期卧床不起等因素而丧失养育能力；（2）因服刑/戒毒限制人身自由等因素而无法履行监护职责；（3）弃养或严重伤害儿童等怠于履行监护职责或履行监护职责不当。

世界各国都建立针对困境儿童的保护机制，以保障困境儿童健康成长。当前，中国儿童福利制度框架设计与服务体系建设还在起步阶段。[2]刘继同将中国的儿童福利政策框架与儿童福利服务体系的历史变迁划分为五大发展阶段，并划定了儿童福利政策框架；[3]高丽茹认为，中国儿童福利制度必须以服务提升为中心、以责任优化为基础、以改革衔接为重点来实现战略转型。[4]相比于西方国家成熟的监护保护制度和多元的福利供给模式，国内学者在梳理儿童保障机制时，更关注从政策角度完善我国儿童福利政策框架和儿童福利服务体系，[5]对家庭、市场/社会等主体的关注较少。保障儿童的合法权益是政府的职责所在，但仅仅依靠政府是否足以提供充分保障？家庭、市场/社会等相关主体在监护困境儿童保障中承担何种福利责任以及如何参与？这些问题值得进一步深入探讨。

（二）从儿童需求三角到福利三角：选择分析框架的理由

困境儿童及其需求评估必须以儿童安全和福祉为中心，立足儿童发展，采用生态和优势视角，综合考虑家庭背景，多部门合作持续推进服务，确保机会公平。一般而言，困境儿童需求评估需要考虑三个相互关联的领域：儿童发展性需求、满足这些需求的父母或照顾者的教养能力（parentingcapacity）以及可能影响这些需求满足方式的家庭和环境因素。[6]每個系统均包含不同的维度，其中儿童发展性需求包括健康、教育、认同、家庭社会关系和情感行为发展等；父母或照顾者的教养能力包括基本照料、情感支持、监护引导和安全保障；家庭和环境因素包括家族史和功能、社会网络、住房和居住条件以及就业和收入等。只有清晰分析这三个领域之间的相互关系以及相互影响才能完整理解儿童之未满足的需求以及制定最佳的应对方案。

研究表明，监护困境儿童致困成因十分复杂，家庭监护问题常常使儿童面临严峻的生理和心理问题，[7]包括亲情缺失、性格发展不健全、学习成绩落后，健康程度不理想；[8]对问题行为的易感性较大[9]等。监护困境儿童成为困境儿童保障工作中的痛点和难点。此类儿童的保护不能简单通过向其家庭提供经济物质援助解决问题，更要从根本上回答父母无法提供监护时，谁来抚养、谁来监护的难题。因此，困境儿童的保护不仅需要政府投入，更需要家庭支持，还需要社会力量介入，需要法律机构、专业人士、志愿和私营部门以及社区合理分工，共担责任。

福利制度重构为福利三角理论在我国社会政策中的分析提供契机。随着市场化改革的不断推进，基于国家单位的集体福利逐步解体，代之以家庭、市场、社会和国家共同分担的多元化福利模式，[10]政府一再强调家庭、市场/社会在福利提供中的作用，特别是在教育、医疗、住房和福利服务方面，以契合市场经济的发展。福利三角理论认为，国家、市场/社会和家庭三个部分共同组成福利提供的整体，并通过不同的提供机制提供不同类别的福利，其中社会成员就是这三种制度相互作用过程中的行动者。[11]与福利多元化理论不同，福利三角理论则更加强调不同福利供给方之间的协同